构建中国特色碳税制度*——碳税制度与碳排放权交易制度比较

沈 忱

(南京大学法学院，江苏 南京 211102)

构建中国特色碳税制度*
——碳税制度与碳排放权交易制度比较

沈 忱

(南京大学法学院，江苏 南京 211102)

应对气候变化、减少温室气体排放已成为全球迫在眉睫、刻不容缓的重大问题，我国政府为此也发布了政策方案，但依旧没有具体的制度来贯彻实施。而通过总结比较一些发达国家不同类型的减排机制，我们发现碳税制度更适合中国。因此，必须尽快构建中国特色的碳税制度，并从法律上予以保障，加大其实施力度，为减缓全球变暖趋势做出贡献。

碳排放权交易;碳税;法律保障

随着哥本哈根环境峰会的召开，越来越多的人开始关注全球变暖，关注二氧化碳减排。各国也开始出台新政策、新法律来应对全球变暖问题。但对于如何应对气候变化，减少温室气体排放，完善法律保障措施，存在着很大的争议，有的学者不主张制定新的专门性的“应对气候变化法”，而是主张在既有的法律框架下，通过完善大气污染防治法来构建我国应对气候变化的法律体系，并且认为应尽快出台一部综合性的能源基本法。有的学者则建议制定“低碳经济促进法”。无论制定什么法律，都要先确定立法原则和制度，立法这个角度过于宽泛，笔者通过比较碳排放权交易制度和碳税制度，旨在探讨哪种制度更适合中国，并且讨论一下构建这种制度的可行性。

一 碳排放权交易制度与碳税制度概述

降低温室气体排放的手段主要包括直接管制、碳排放权交易和碳税三种。现在很少利用直接管制的方法来控制温室气体排放，世界各国主要利用碳排放交易和碳税两种制度，而这两种制度各有千秋，究竟哪种制度更适合中国，首先应了解两种制度的理论及实践情况。

(一)碳排放权交易制度

1.理论。碳排放交易制度的原理也就是排污权交易制度。排污权交易制度主要是指由政府部门根据制定的污染控制目标，向污染源发放排污许可证，并允许许可证在各污染源之间交易的制度。其实质是通过利用市场来使得排污额度得到合理分配［1］。

碳排放权交易制度即是根据总的温室气体控制目标发放碳排放权许可证并允许许可证在不同的碳排放污染源之间交易的制度。假设在一个环境系统中有甲乙两个污染源，若政府在这个环境系统中的碳排放控制目标是10000公吨，则在碳排放交易制度下，可以向甲乙两个污染源各发放5000公吨的碳排放权许可证，并且准许这种许可证在市场上交易。若甲污染源的碳排放量较少，则可以将剩余的碳排放权放于市场上出售，乙污染源的碳排放量超出许可证规定数额时，则可以通过购买碳排放权实现少治理、多排放，一般治理成本总是高于购买成本的。这样一来，碳排放权通过市场交易机制得以合理有效的分配，这个环境系统的总体碳排放治理成本便降低了。同时，由于剩余碳排放权的出售，甲污染源也借此盈利，从而更有动力采取措施改进碳排放处理技术及设备，更多地控制碳排放量。完善的碳排放权交易制度还将碳排放权的储存纳入其中，把富余的碳排放权储存起来，可以促使企业积极减少当期的碳排放量，储存富余的碳排放权以便扩大生产规模时使用。

2.实践。①美国。美国是最早开始排污权交易理论研究的国家，也是交易实践经验最丰富、取得成果最多的国家。虽然美国《清洁空气法案》监管的污染物不包括二氧化碳，但美国环保局拟建国家二氧化碳报告制度。2009年，美国环保局提议建立一个全国系统，报告主要排放者的二氧化碳和其他温室气体排放情况。该登记制最初于2007年的一项能源法案中提出，登记制将为二氧化碳和其他温室气体的监管奠定基础。美国总统奥巴马表示，希望通过立法限制温室气体排放量，并创立污染权交易市场。

②德国。德国于2002年初，便开始着手实施碳排放权交易制度的基础工作，当时德国联邦环保局不仅组建了专门的管理机构，对企业机器设备进行了全面调查、研究，还建立与碳排放权交易相关的法律等，目前已形成了较全面的法律体系和管理制度。法律体系包括《温室气体排放交易许可法》(2004年7月生效)、《温室气体排放权分配法》(2004年8月生效)、《排放权交易收费规定》等7部主要法律规章。除此，联邦政府还组建联邦环保局排放交易处这个专门机构来管理碳排放权交易事务。

③澳大利亚。澳大利亚政府提出的“碳污染削减计划”旨在建立“总量控制和碳排放交易”机制。根据计划，澳大利亚2020年前将温室气体排放量在2000年基础上减少5%。这项方案定于2011年7月起实施。但2010年4月，澳大利亚政府决定推迟实施碳排放交易计划至少三年，因为该计划在国会遇到阻力，加上选民的支持度也有所下降。

(二)碳税制度

1.理论。碳税是指针对排放二氧化碳所征收的税。碳税通常是按碳在燃煤、汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品中所占的比例来征税，以实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。建立碳税制度并以此来控制二氧化碳的排放量，可以使不同企业根据各自的控制成本来选择控制量。例如，若每公吨碳征税10元，甲企业排放了10000公吨，为此，要缴纳10万元税款，如果甲企业增加碳排放量，便要增加税款，但同时可能会使财政超支，因此，甲企业排放满10000公吨后就放弃生产不再排放，从而减少税款的支出。一般，当缴纳税款高过生产收入后，企业都会控制生产、控制排放，这就是建立碳税制度的内涵，使不同企业根据各自的成本来选择控制量。并且，征税较之排污交易、罚款等手段，在同样的排污控制量的情况下，实施成本相对要低。

2.实践。①丹麦。丹麦早在20世纪70年代就开始对能源消费征税。1990年，丹麦利用能源和二氧化碳碳税刺激能源节约和能源替代。1992年，丹麦成为第一个对家庭和企业同时征收碳税的国家，征收范围包括除汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。1996年，丹麦引入了由二氧化碳税、二氧化硫税和能源税三个税种组成的新税［2］。评估显示，征收这种新税，企业节省10%的能源消耗，并且到2005年，企业将减少3.8%的二氧化碳排放量。

②芬兰。芬兰于1990年引入二氧化碳税，征收范围是矿物燃料，计税基础是含碳量。1994年，芬兰对能源税进行了重新调整，调高了税率，大部分能源征收燃料税，对柴油和汽油实行差别税收，对煤炭和天然气不征收基本税，只征收碳税，工业中使用的原材料和国际运输用油免税。1990年至1998年九年之间，芬兰因为碳税而有效抑制约7%的二氧化碳排放量［3］。

③瑞典。瑞典在1991年整体税制改革中引入碳税，征税范围包括所有燃料油，电力部门被排除在纳税人之外，计税基础是含碳量，燃料油进口商、生产商不仅要纳税，就连燃料油的储存者也要缴纳税款。随着碳税的执行，瑞典二氧化碳排放减少了，1987年至1994年间，瑞典二氧化碳排放下降了13%，1994年瑞典评估显示，由于碳税的实施，促使许多能源生产厂家更换燃料，选择了含碳量更少的燃料。

二 碳排放交易制度与碳税制度比较

(一)理论基础不同

虽然碳排放权交易制度和碳税制度同是基于市场机制的间接减排手段，但二者的理论基础却截然不同，碳排放权交易制度的理论基础是科斯定理，碳税制度的理论基础则是“庇古税”。由于理论基础上的差异，二者的作用方式也完全不同。前者属于数量干预，即在规定总碳排放量的前提下，由市场机制来决定碳排放权在不同经济主体之间的分配。后者则属于价格干预，试图通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，达到降低排放数量的目的［4］。

(二)实践效果不同

1.减排成本不同。第一，信息成本不同。实践中，碳排放权交易只需了解碳排放的社会成本信息，即减排目标和需要发放的碳排放权配额，不需要再了解排放者的个体成本信息。因为碳排放权配额一经确定，排放者就会根据自身的减排成本和碳排放权的市场价格来决定碳排放权交易，这种交易会使碳排放权得到最有效分配，无须政府再付出额外的成本搜集排放者个体的成本信息。相较而言，碳税所需的信息相对复杂。征收碳税，政府需要获得每个排放者的个体成本信息，以及排放所导致的社会成本的信息。若征收对象很广泛的话，获取这样的信息难度非常之大。信息的偏差会导致税率偏离最优的水平，进而将限制碳税的有效性，无法发挥其效用。税率过低无法达到减排的目的，税率过高又将引起新的社会问题。

第二，实施成本不同。实施成本是指将减排机制投入运行所需的成本。碳排放权交易的实施需要建立配额制度、设置排放上限，需要建立碳排放权交易体系，需要建设交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系，这些新制度新设施的建立，耗时间长、涉及面广、工程量大，因此碳排放权交易制度的实施成本较高。而碳税制度的实施就较为简单，只需要在已有的税收体系中新设一个税种，所有相关的活动都可以依托现有的税收体系来展开，实施成本相对较低，在推行上更加简便易行。

2.减排效果不同。碳排放权交易中，总排放配额一经确定，总的减排目标也就明确了。排放者选择采取怎样的方式、以最低的成本在不超过配额的情况下盈余创收。排放者通常通过三种途径来缓解排放配额的约束∶一是停止生产、降低产量;二是采用新技术，减少排放量;三是在交易市场上购买排放许可配额。这三种情况均能实现减排目标，后两种还能激励排放者发展自身清洁生产技术或是寻找新型环保替代能源，以达到节约能源的目的。

而碳税的征收，会改变排放者的成本，因此来引导排放者行为的调整，但这种调整是不确定的。排放者通常有以下几种行为∶一是停止生产、降低产量;二是采用新技术，减少排放量;三是通过提高产品价格，将新增成本转嫁给下游消费者。若是前两种行为调整，将有助于二氧化碳减排，但在第三种情况下，碳税的实施只能起到财政增收作用，并不能对排放行为形成约束，碳税成本大部分被最终消费者所承担。这点上来看，碳税的减排效果具有相当的不确定性。

三 中国国情对碳排放权交易制度与碳税制度的选择

碳排放权交易与碳税两个制度各有优缺点∶碳排放权交易适用范围较窄，但若能排除大企业垄断交易份额这一缺陷，减排效果还是比较明显的，并且有利于市场经济的发展与完善;碳税适用范围宽泛，不仅可以约束企业，还可以约束个人，但碳税的减排效果具有不确定性，并且税收的三大特征——强制性、无偿性、固定性，可能引起抵制情绪，不过国家的更多干预能够预防市场经济的失效。

(一)范围对象

中国是一个有着13亿人口的发展中大国，虽然企业是主要的温室气体排放污染源，但是众多人口生活中排放的二氧化碳，也不容小觑。然而，仅仅适用碳排放权交易制度，将忽视对家庭及个人的约束。从如此广范围的对象来看，实施碳税制度更具有科学性。

(二)经济制度

中国作为一个社会主义初级阶段国家，市场经济也处于一个发展尚需健全的时期，因此，市场经济失效的情况较为容易出现。若是适用碳排放权交易制度，很可能出现一些企业垄断、控制碳排放权配额的情况。因此，碳税可能会更适合宏观调控占有优势的中国政府。

(三)体系平台

由于目前中国没有关于碳排放权交易的交易平台，所以有关碳排放权交易的所有配套设施都要新设。而碳税只是在整个税收体系中新增一种税种，可以沿用税收体系中的所有配套设施，因此碳税实施起来更加简便。

由此可见，碳税似乎更适合中国，若是能克服碳税的局限性，那么实施碳税将更具有可操作性。下面是笔者对于克服碳税局限性的一些思考。

四 构建具有中国特色的碳税制度

(一)建立碳税累计制

为单纯以价格干预的碳税制度增添数量干预的模式，即有总量控制模式的碳税制度，暂且称其为税收的累积制。碳税是试图通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，达到降低排放数量的目的。虽然价格会影响数量，但通过价格来限制数量是一种间接的方法，不如直接限制数量，如果在企业将碳税转嫁给消费者以后，排放量对于企业来说，并没有任何限制。因此，为碳税制度增添总量控制模式，笔者认为能够弥补碳税减排效果的不确定性。

(二)采取分类计算税率

分类计税标准出现在卷烟产品税与消费税中，不同价格的卷烟按不同的税率征税。碳税的税率应由专家来设定，笔者不是学税制的，不在这里做深入研究。将分类计税标准应用到碳税中，也就是排放A数额及以下二氧化碳的，按a税率征税;超出A数额，不足B数额，按b税率征税;以此类推。这样，能够避免单一税率的单调性。

(三)创建税收返还与奖励制度

由于税收具有强制性、无偿性和固定性的特征，碳税制度不仅没有碳排放交易对企业的刺激作用，反而可能会引起企业、人民的抵触情绪。征收碳税的主要目的在于限制二氧化碳的排放，而不是在于增加财政收入，因此，如果企业、家庭、个人对二氧化碳减排作出了贡献的，可以视情节给予碳税减免、碳税返还。若是适用碳排放交易制度，企业可以通过自身技术的改造节省碳排放配额，交易碳排放权配额能够获得相应的经济利益，但是碳税却是完全的只出不进，好一点的情况也就是能保证不出，和碳排放交易制度相比，缺少了激励作用。因此，仅仅碳税减免、碳税返还是远远不够的，还应规定奖励、财政补贴或者其他优惠制度来吸引更多的企业改进设备减少排放。

(四)创建碳关税制度

我们国家理应建立碳关税财富调节机制，将征收到的税收用于补贴能源消费量较低的低收入人群、补贴对清洁能源和节能技术的研发、补贴国家用于保障能源供应的投入，而不是增加政府财政收入。当然，国家之间也可以建立碳关税财富调节机制，若是没有相应的税收反馈、调节和补偿机制，那么发展中国家在碳减排方面根本得不到有效的资金帮助，违反了人类公平发展的基本准则。因此，合理地建立碳关税财富调节机制是非常必要的。

碳关税中涉及到的监测问题使得碳关税的实际可操作性相当困难。监测产品类型庞杂、各国不一，所以非常复杂而且不具有可操作性，所征收的税费数额各国也有争议。若是委托一个国际公认的权威第三方机构负责执行这一职能，统一标准，不仅增加了可操作性，还能让各个国家信服。

如今，国际上许多国家已经采用了碳关税，为了和国际减排工作接轨以及实现国际贸易上的公平，我国也应创建碳关税制度，这样不仅能在全球范围内促使二氧化碳减排，而且还能更好地保护国内产品与出口产品企业的利益。

(五)给予碳税制度法律上的保障

当碳税制度确定为我国二氧化碳减排的基本制度时，必须对其进行立法规定，尤其从程序这一方面。目前，我国地方税务出现擅自返还税收超亿的情况，碳税更应该借鉴，不仅要规定其违法，还应对违法后的处罚予以规定，有了处罚才能保证法律不是一纸空文。总之，以碳税制度为基础，建立抑制全球变暖、减少温室气体排放的低碳法律体系，刻不容缓。

［1］罗丽.美国排污权交易制度及其对我国的启示［J］.北京理工大学学报(社会科学版)，2004，(1).

［2］魏云捷.碳税的国际经验及启示［J］.中国证券期货，2011，(5).

［3］张克中，杨福来.碳税的国际实践与启示［J］.税务研究，2009，(4).

［4］曾刚.碳税和碳交易，中国该选哪个［EB/OL］.当代金融家网，2010－03－18.

(责任编校:简子)

F810.422

A

1008－4681(2012)01－0067－03

2011－11－24

沈忱(1986－)，女，贵州清镇人，南京大学法学院硕士生。研究方向∶环境与资源保护法。