试论网络舆论对公共权力的监督*

任雪丽

(淮海工学院，江苏连云港 222003)

试论网络舆论对公共权力的监督*

任雪丽

(淮海工学院，江苏连云港 222003)

随着网络技术的发展，网络舆论已成为民众监督公共权力的重要形式。与传统的监督形式相比，网络舆论监督的参与主体广泛，成本低，效率高，但又存在混乱无序、非理性等缺陷，容易被操纵和利用，不当的网络舆论还可能干扰司法审判，妨碍司法公正的实现。网络舆论监督本质上是以公民权利对抗公共权力，是外在的监督，不具备强制力，需要借助其他强势权力才能发生作用，因而无法取替权力系统内部的制衡机制。

网络舆论;监督;权力;权利

网络舆论，通常指网民以博客、微博、留言、论坛发帖、跟帖等方式，对公共事务、社会热点、网络话题等表达的意见，即“网民意见”。网络互动性较强、传播广泛，促使人们在网络交流中形成强大的舆论力量，它把事件置于一种更为公开的环境下，影响、推动或促成事件的良性发展，其监督范围也几乎涉及到社会生活的方方面面。近几年，几大门户网站的热点事件，都是涉及公民权利保护、公共权力监督、公共秩序维护和公共道德伸张等一系列重大社会公共问题。越来越多的普通民众开始在网络上寻找话语权，试图参与政治生活，监督行政、立法、司法权的运作。

网络促使社会舆论格局发生了深刻的变化，网络舆论已成为民众监督公共权力的重要形式。在我国，对公共权力的监督机制包括体制内监督(人大监督、党的监督、政协监督)和体制外监督(群众监督和媒体监督)，体制内的监督是基于权力的监督，体制外的监督则是基于权利的监督。网络舆论监督属于群众监督，也是媒体监督，但有别于传统的媒体监督。

一 网络舆论监督的优势

从公共权力的来源看，权力来自于“人民”，因而“人民”是监督的主体。但是长期以来，普通民众可以参与的传统监督方式环节过多，手续繁琐，风险高，成本大，因而“人民”参政意识不强，导致监督主体实际上的缺位。科技的快速发展改变了这一状况，网络以其开放性、及时性和匿名性吸引了众多网民参与社会政治生活，对公共权力有强大的威慑力。与其他的监督形式相比，网络监督有其独特的优势。

(一)监督主体具有广泛性，民意表达更充分、真实。网络以其开放性和身份隐匿性等特征创造了一个言论自由的平台，使得话语权不在专属政府或特定群体。每个人，包括弱势群体都可以表达自己的利益诉求，声讨公共权力。截至2010年，我国网民规模达4.3亿，并且还在稳步上升。网民人数众多，职业、阶层分布广泛，可以站在不同的立场、角度参与国家大事的讨论、评价。有学者认为，网民其实就是以网络为中介的公民，他们对公共事务、对权力监督的热情，将会成为中国公民社会发展和制度改革的动力［1］。网络催生了以独立人格和权利意识为核心的公民意识的觉醒和扩张，在开启民智方面功不可没。

(二)网络舆论监督成本低廉、快捷有效。网络为那些在现实生活中缺少有效表达渠道的人群提供了一个便捷通道，成为民众参与政治生活、监督权力，寻求权利救济的一种重要方式。传统的监督机制效率低，如上访、信访等监督形式，耗时耗力，成本高而效率低。网络传播则不受时间和空间的影响，具有高效性、及时性，网民足不出户就可以直接参与，省时省力，而且网络形成的聚合效应使草根不再是乌合之众，大规模的网民群体有可能形成强大的舆论力量，这种舆论的压力曾经成功地影响过政府决策(2007年厦门PX项目事件因为网络的推动，成为全国关注的热点，最终该项目被迁址，这是网络舆论影响政府决策的典型案例)，甚至推动了法律的变革(2003年孙志刚事件在网络的高度关注下成为中国法制史上的里程碑式的事件，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在此事件后不久被废止)。

(三)网络舆论监督是自下而上的，具有独立性。体制内的监督一般是自上而下的，监督机构就是国家权力机关的一部分，因此体制内的监督有可能流于形式，监督成效大打折扣。网络舆论监督是由下而上的，监督的主体是众多匿名的网民，与公共权力没有那些千丝万缕的利害关系，发表意见没有顾忌。由此，网络舆论监督可以有效地弥补体制内监督的缺陷，与其他监督形式成互补之势。

媒体被视为立法、司法、行政之外的第四种权力，能够对权力实现有效的监督。长期以来，我国的舆论监督主要由传统媒体替民众实现，存在滞后性，监督效果不甚理想。无论中外，传统媒体一般由政党或利益集团支持或控制，因而或多或少地带有一定倾向性，难免对民情、民意进行加工、筛选，更真实的呼声可能得不到传达。即便传统媒体力求客观公正，也总会有一些弱势群体的利益诉求被忽略。网络则减少了传统媒体的“加工”工序，民众最真实的想法直接对外界表明，普通人甚至弱势群体、边缘群体都可以更自由、更真实地表达自己的意见。网络舆论促使舆论监督主体实现了本位回归，这是传统媒体无法比拟的优势。

二 网络舆论监督的局限性

一个个网络监督成功的案例给人一种错觉，认为网络监督是万能的，所谓“信法不如信访，信访不如信网”，更有人希望经由“网络民主”而实现政治民主。这种过于乐观的看法有可能导致人们过度依赖网络监督，反而忽略了权力制约机制的完善。网络舆论监督存在先天局限性，本身需要借助其他外力才能实现和权力的相对抗。

(一)网络舆论可信度低，导致监督的权威性不够。网络的身份隐匿性和虚拟性使得网络信息带有随意性、片面性，网络舆论的真实性无法保障。在虚拟的空间，网民的责任意识与道德意识大大降低，网民可以在匿名的情况下宣泄自己的非理性情绪，一旦感性而又偏激的言论在网络上广泛流传，容易干扰人们对监督客体进行客观的判断。目前我国网民年轻人居多，他们参与热情高、表达意愿强烈，是网络舆论活跃的主体，但他们受学识、阅历所限，往往激情有余、理性不足。网民都有自己的社会背景和生活阅历，对待同一件事情，往往站在自己的角度发表看法，言论观点难免偏颇。传统媒体舆论一般都是经过严格训练的记者深入采访的，能保证采访内容的真实性，而网民只是根据自己的兴趣，围绕一个热点问题自发进行讨论，很难全面了解事件的前因后果，无法做到客观公正。网民自身也承认，在所有的媒体中，网络言论的可信度最低。

(二)网络舆论容易被操纵和利用，从而偏离了舆论监督的本意。网络舆论是自发形成的，但容易被人操纵，呈现出有组织性的一面。一些“网络推手”通晓网络操作规则，谙熟大众接受心理，通过设置议题，制造热点，人为地制造和操控网上舆论。同时，网民中普遍存在从众心理，人云亦云，不注重调查研究，网民的意见不是趋于两极分化，也不是多元化，而是经常呈现一边倒的态势。这些人为制造的网络舆论通常会在短时间内急速传导，形成一种强大的舆论声势。如在药家鑫案中，被害方代理人制造了大量的“富二代、官二代、军二代”之类的言论，散布司法机关庇护药家鑫的所谓“司法黑幕”，充分利用了社会上仇富、仇官的心理，一度将药家鑫案引向了非理性的地步。许多被炒起来的网上舆论热点，不少也是有组织、有目的、精心策划的，其中一些具有明显的商业利益和政治背景。

(三)不当的网络舆论有可能干涉独立审判，妨碍司法公正。如何处理媒体与司法独立的关系一直是理论和实践中的难题。网络舆论在一定程度上可以促进司法公正，为公众提供救济手段，但也有可能干扰司法审判。如云南的吉忠春杀人案，民警吉忠春酒后因停车问题与人发生争吵，开枪将对方打死。由于公务员与警察等群体已被严重妖魔化，当时舆论沸腾。这种带有“仇警情绪”的舆论，影响了一审法院判决，吉忠春一审被判死刑，二审才得以改判为死缓。

“司法为民”说的是司法裁判应维护广大人民的利益，“民”当解释为人民或民众，但是，如果“民”指代个体的话，那么在民事纠纷中，当事人双方的利益诉求是针锋相对的，法官断案到底该为哪一方的“民”呢?如果“民”指代群体的话，那么人民或民众之间利益也并非完全一致，通常都有很大分歧，“我们说‘大众’仿佛大众是一个人，有自己的爱憎和意志，但其实‘大众’只是由一个个单个的人组成的，那一个个单个的人与我们一样是认识主体。大众并没有集中在一起，就任何一个不论多小的问题仔细讨论一番，然后得出一个令人信服的决定;大众对事情的看法常常是匆忙的、不定的、未深思熟虑的。这样，我们怎能以‘大众意见’为准则呢?这准则未必正确，还经常变动，实在是不可靠的。”［2］而且，在当下，集中表现民意的网络舆论往往是非理性的，不够客观的，且民意之间也有分歧。秉承“司法为民”理念的法官在个案的裁判时该如何兼顾“民”的利益呢?法官有时真的无所适从。

司法的终极目的是公平、正义，司法公正是人类自古以来的追求，司法独立是司法公正的前提，是社会公正的前提。因此，法官在裁判中唯一的依据是法律，他只能根据可以证据还原的事实，在立法者已设定的法律框架内做出唯一的判决。如果法官考虑民意或其他因素的话，只能充当墙头草，简单地迁就、依附于各种非理性的民意。如，为了迎合学术界“废除死刑”的呼声，一审被判死刑立即执行的李昌奎在二审中改判为死缓;又迫于强大的舆论压力，已经终审的李昌奎案很快又被再审改判死刑立即执行。迎合舆论的司法将是不自信的、混乱的，其裁判结果自然也失去了权威性。

网络舆论可以监督审判的程序和结果，监督正义是否实现，最终促使司法者更加小心慎重地行使审判权，但民意不能代替法官独立的审判。对于个案，无论舆论是什么状况，司法都应保持其理性，法官在审理之前应当排除外界干扰，保持中立地位。事实上，公正的判决本身也会得到舆论的认可。如果依据法律做出的判决被普遍认为没有实现正义，可以通过立法机关修改法律来实现公正。

三 网络舆论监督不能取代权力系统内部的制衡机制

无论如何，网络舆论监督是历史发展的必然，也是推动现代社会进步的动力。在当下中国，网络舆论影响着政府行为，并对政治民主化进程产生了微妙的影响［3］。将各类意见、建议自下而上地进行传达，也是未来社会舆论发展的走向，但是网络舆论监督不能取代其他的监督方式，更不能代替权力系统内部的制约机制。

(一)网络舆论对权力的监督是外在的监督，不能有效地制约权力。对权力的制约和对权力的监督是不同的概念，权力制约主要是指设定正式的法律制度，对权力的行使进行阻止、约束、纠偏。权力监督是国家机关、社会组织和个人对权力主体、权力运行、权力目的等方面的监控、督促与纠偏，从这个意义上说，权力制约与权力监督同为监控权力运行的基本手段。但是，两者又有着根本性的区别。表现在:首先，主体不同。权力制约要求制约主体拥有与权力行使者对等的法律地位，而权力监督则是宪法和法律赋予一切社会成员、社会组织的普遍性权利;其次，内容不同。权力制约是一种权力非法行使时的纠偏，它侧重于以强力来抗衡权力;权力监督则是对权力行使的质疑，更强调权力主体的自律［4］。一般认为广义的权力制约包括监督，但实际上，监督的效力远远比不上权力系统内部的制约机制。网络舆论是民众利用言论自由的权力对公共权力的行使进行评价，发表意见，不能对权力进行直接的制约。草根网民一般远离权力中心，对于权力的行使过程并不了解，更不具备与权力部门对等的实力和地位，难以起到阻止、纠偏的作用。权力运行的整个过程，很多是不够透明的，加之个人行为的私密性，权力行为更具有隐蔽性与复杂性。事实上，很多贪腐官员的落马是权力系统内部自上而下进行的，处理之后，普通民众通过网络才知晓，如重庆打黑、罗志军等高官的落马。在力所能及的范围内，网民只能就他所看见的权力运行的表象做出评价、质疑，通过这些评价引起相关部门的关注，由有实力的部门介入调查和处理。

(二)网络舆论监督具有被动性，需借助强势的权力才发生作用。当弱势群体权利被侵犯或热点事件发生后，必须在网络上引起关注，才能形成强大的舆论。网络信息鱼龙混杂，如果不是采用极端的方式，或没有网络推手的操作，可能无法引起社会的广泛关注。如孙中界事件中，如果不是他砍下自己小指自证清白的话，恐怕不会引起舆论的关注，同样惨烈的还有“开胸验肺”的张海超。由于网民缺乏组织性和持续性的影响力，即使是引起舆论关注的事件，如果没有得到更高权力的响应，随着事件新闻效应的淡去，最终仍然不了了之。更何况，如果权力凌驾于民意，还会发生“跨省追捕”的事件。网络监督事件的解决一般遵循的路径轨迹为:先是网络掀起风波，而后引起有关领导关注，再由党政部门介入，最终事件得以解决。事情得以成功解决的原因往往不是网民自身的力量，而是背后有着传统媒体的强力推动或者强势权力之间的复杂博弈。这些成功案例具有偶然性，不可复制，也不能被常态化，难以为之后的公共事件提供可资借鉴的舆论监督模式，而权力系统内部的制衡机制是预先设计的防止滥用权力的预防措施和制度，可以常态化，具有预防性。

网络舆论监督毕竟是一种软监督，它与行政监督、政党内部监督等相比，不具有迫使当事人作为或不作为的强制力，而是借助于网络舆论造成的精神压力或形成的社会氛围而发生作用。相关的人与事一经报道披露，就处在公众的视线之中，无法掩饰和逃避，使得当事人采取符合民意的行动或促使有关部门介入，以权力手段解决问题。由此可见，网络舆论监督的作用并不像很多人想象的那么强大，只是因为其他监督渠道不够通畅，我国网民才过度依赖网络舆论监督。

(三)网络舆论监督本身需要公民的言论自由得到有效保障。网络舆论对权力的监督本身就需要权力系统内部的制衡机制来保障，也需要公民的言论自由得到有效保障。任何舆论监督都是在一定的社会制度之下进行的，监督的方式和效果受到社会制度或制度性因素不同程度的制约和干预，网络舆论监督同样如此。尽管网民数量非常庞大，但相对于各种现实的强势权力，网民的力量仅仅止于以话语为工具的舆论监督层次。尽管网络为话语表达提供了技术支持，但能否表达、如何表达还会受到国家公共权力的监管。行政管制对网络舆论的制约和控制并未因为互联网的技术特性而消失，只是方式由直接转为间接，例如，一般论坛发帖都要经过审核，大的中文网站网页也要通过审查过滤，如何把握审查的尺度是政府要面对的难题。

网络舆论是无序和混乱的，由网络舆论引起的网络暴力有可能侵犯他人名誉权和隐私权，有人提出应加强网络监管，甚至建议以网络实名制强化管理，规范网络秩序。网络实名制将会限制和剥夺民众匿名发表意见的权利，是公权力对私权利的侵占。在民众对政府的信任度不高的情况下，使用实名制最终必然导致网民不敢完全讲真话，而网络舆论监督的优势将丧失殆尽。

网络的负面效应是与生俱来的，在其他监督渠道不够畅通和有效的情况下，应保护网民的言论自由，不宜限制过多。我们不能要求舆论和网民都是客观、公正、理性和理智的，那也是很难达到的，即便在西方发达国家，国民素质较高的情况下，网络舆论都存在片面、非理性的问题。但是，相信理性的网民会有自己的思考和判断，相信理性的政府能设定有效的舆情监测制度，“择其善者而从之”。更何况，我们还有其他的舆论宣传渠道，传统媒体传递的一般都是主流的价值观，受众也很广泛，所以，保留一个普通民众表达利益诉求、宣泄情绪的平台对于政权的稳固和社会的发展都是有益的。

网络舆论监督要发挥更大的作用还需要公民具备强烈的权利观念和维权意识。只有民众具有高度的政治参与意识和权利意识，随时关注着权力是否合法运作并及时采取相关的行为，才能形成舆论的力量，使权力主体不至逆民意而动。但是，民主社会并不排除政治上的“懒人”，我们不能期望民众都具有极强的权利意识，也不能将权力制约的希望放在公民可能进行也可能不进行的维权行为上。显然，网络舆论只是一种必要而便捷的权力监督形式而已，只有权力系统内部的制衡机制才能从根本上防止公共权力的肆虐。

［1］史松明，袁光锋.话语的政治:网民舆论监督的实践、逻辑与反思［J］.传播文化，2011，(3).

［2］秦立彦.面对国家的个人——自由主义的社会政治哲学［M］.济南:泰山出版社，1998.

［3］张少元.论新媒体对当前舆论监督格局的影响与变革［J］.新闻知识，2010，(11).

［4］胡玉鸿.“权力制约”概念辨析［J］.公法研究，2002，(00).

D64

A

1008－4681(2012)01－0051－03

2011－10－26

任雪丽(1971－)，女，江苏连云港人，淮海工学院副教授，硕士。研究方向:高校思想政治教育、宪政理论。

(责任编校:简子)