债务危机视角的乡镇政府机构改革与财政破产刍议*

蒋云贵

(长沙大学法学与公共管理系，湖南 长沙 410003)

债务危机视角的乡镇政府机构改革与财政破产刍议*

蒋云贵

(长沙大学法学与公共管理系，湖南 长沙 410003)

当前乡镇政府已面临一场严重的债务危机，如不加控制，演化成为一场全面的信用危机不无可能，要摆脱债务危机，推进乡镇政府机构改革，唯有建立乡镇财政破产制度。而从古今中外的体制来看，乡镇政府的性质决定了其财政破产的可能性。建立乡镇财政破产制度，必须考虑破产原因、破产和解与整顿、破产管理人、乡镇权力实体的交替及破产财团等制度的特殊性。

债务危机;乡镇财政破产;权力交替;破产财团

债务危机如不及时采取措施加以控制，其后果不堪设想。2008年全球性金融风暴就是一个典型案例。也许有人正庆幸这场金融风暴没有起源于中国，殊不知，经济高速增长的中国，正面临另一场严重的信用危机，其集中表现为“三角债”和“债务链”。“三角债”是极具中国特色，成为始终困扰中国经济持续健康发展的老大难问题。从“三角债”的主体来看，有企业与企业、企业与银行、企业与财政(政府)、企业与个人之间的“三角债”等类型，现实生活中，许多“三角债”关系发展到远远超出“三角”关系，而成为一环套一环的债务链，并形成一定规模，大量的“三角债”和“债务链”，使全社会资金链条处于断裂状态，导致社会再生产无法正常进行。在众多的“三角债”中，乡镇政府作为债务人占有相当大的比重。

一 财政破产制度是乡镇政府摆脱债务危机，推进机构改革的一剂良方

改革开放以来乡镇财政亏损严重，日积月累至今已是积重难返，让我们看几组数据:据农业部2003年对全国81个农业负担县的调查，乡镇平均债务额达1098.6万元，平均净负债708.2万元［1］。另据全国农村经济情况统计资料显示，截至2002年，全国乡镇财政负债总额约2200亿元，乡镇平均债务595万元［2］。取消农业税后情况更糟，全国乡镇政府债务估计不低于6000亿元。并且，每年以20%的速度增长，目前的保守估计在1万亿元以上［3］。巨额的乡镇债务，如听其发展下去，以至发展成为全国性的信用危机，甚至演化成为金融危机不无可能，美国次贷危机给我们的一个启示是:“无论政府执行何种政策，无节制的负债必然导致金融危机的爆发”［4］。造成乡镇债务危机的原因多种多样，概而论之，主要有以下三个方面的原因:

(一)乡镇政府机构改革进展缓慢，机构臃肿，人员过剩

人类进入工业化后，公共部门在数量上和比例上仍将有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断增加，这就是著名的瓦格纳定理［5］。我国官民之比为汉代1:7945，唐代1:3927，元代1:2613，清代1:911［6］。20世纪50年代的官民之比为1:6000，但短短几十年时间，至1998年变为1:24，就乡镇一级来看，平均每个乡镇吃“皇粮”的竟达近200人，个别乡镇甚至达到500人，截止2002年底，仅乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，全国平均每68个农民要养活一名乡镇干部。因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右［7］。以河南省为例，到2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%，其中超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编400余人，全省乡镇临时聘用人员多达1.25万人［8］。河南乡镇机构臃肿是中国乡镇机构臃肿的缩影，众多的超编人员加上众多的临时“帮办”使乡镇财政背上了沉重的包袱，虽经多次改革却未有进展。

(二)乡镇政府职能转轨不到位，乡镇政府包揽过多的经济管理职能

市场经济体制下，乡镇政府的基本职能应当是维护经济秩序，促进经济发展，加强社会事务管理，搞好公共服务，提供公共产品，维护农村稳定，巩固和加强基层政权建设。然而很多乡镇政府出于发展经济，壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的思路，在没有摸清市场行情的情况下，盲目举债投资，兴办乡镇企业，但由于人才、信息、技术、管理、销售、市场风险等原因，致使投资目的落空，留下大量的债务;还有的乡镇领导，为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾条件大搞“政绩工程”和“形象工程”，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，以致债台高筑。

(三)乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制

很多乡镇政府岗位职责不清，没有建立合格的财务会计制度，财政管理松散，财务支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强;财务支出没有有力的监督，一纸白条甚至可支付大额费用，很多乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款吃喝玩乐，花天酒地，人为加重了乡镇债务负担。

针对上述乡镇债务的成因，我们发现，由上级政府代为还债不能解决根本问题，因为，旧债未还，新债又会滋生;鼓励乡镇政府赖账不还更加不行，这样不仅严重损害了党和政府的威信，同时，甚至会演变为严重的信用危机。笔者认为，相对而言，乡镇财政破产制度倒不失为一种切实可行的办法。首先，乡镇财政破产制度具有兼顾公平和效益，维护正常的社会公共管理秩序的功能。其次，乡镇财政债台高筑而被宣告破产的话，乡镇的领导干部不能再在政府任职，只能下岗，这样使得乡镇领导干部在任职期间将大力推行机构改革，裁减冗员;加强财务管理，严格财务监督，自觉转变乡镇政府职能，对政府支出量力而行;同时对于现有债务通过破产清算或和解整顿以化解危机。

二 乡镇政府的性质决定了构建乡镇财政破产制度的可能性

乡镇政府属于公法人范畴，各国学理和立法一般认为公法人不具有破产能力，因为，公法人是以行使社会公共管理职能为目的而设立的国家政府和管理机关，是基于统治上的目的和行政上的需要而存在的。如果对公法人实施宣告破产，将会造成一国的政治危机和动荡。另外，公法人的财政是由国库拨付，如果不能清偿到期债务，国家会利用其权力使债权人得到清偿而不需要破产程序。

首先，国外地方政府破产的实例并非鲜见。1994年12月6日，美国加利福尼亚州南部橘县因为发生财政支付危机被迫宣告破产;就连不承认公法人破产能力的日本，共有884个地方政府被宣告破产［9］，2007年，北部湾北部的夕张镇政府被宣告破产，因为其630亿日元的负债约是夕张年财政收入的14倍。受金融危机影响，加之由于公共基础开支宏大，而且，多名官员卷入贪污丑闻造成县财政上积弊深重，总财政负债高达32亿美元，短期内无法看到可以解决的希望，美国杰弗逊县政府已经向阿拉巴马州政府提交了破产申请［10］。

其次，我国乡镇政府的性质和职能，决定了其财政破产的可能性。上世纪70年代末80年代初，全国上下改人民公社为乡镇人民政府，正式成为国家政权机关至今。纵观乡镇制度发展史，乡镇一级，无论作为群众性自治组织、集体经济组织抑或一级国家机关，均不会影响其职能的实现。况且即使使乡镇一级保有国家权力，作为一级国家政权机关存在，也可表现为多样化的政府实体或者多元化的治理结构。政府的环境及组织特性致“组织永久性的消极性为大众所认知，加上治理问题变化无穷，使得政府不再朝永久性结构发展［11］。而现代交易费用经济学的一个基本逻辑就是“区别性组合”:经济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能将交易费用最小化的方式区别地组合起来［12］。地方政府和经济组织一样为降低成本与费用应当采取不同的治理结构，如以集中了全美人口四分之三的城市政府为例，其治理结构有四种不同类型:市长—市议会制，市议会—经理制，委员会制以及上述三种治理结构的混合［13］。无独有偶，英国《地方政府法》规定地方议会的的执行机关可采取以下4种治理模式的任一种:直接执行机关市镇长——内阁直选市镇长制，议会——经理制，领导人——内阁制;议会——委员会制［14］。

因此我国乡镇财政适用破产制度宣告破产后，乡镇政府即可借鉴我国历史上乡镇一级不同性质的设置，可为群众自治组织，亦可为集体经济组织形式或仍为一级国家政权机关，若为一级国家政权机关，则可借鉴英美立法经验采取不同的治理结构，以适应财政破产后实现其职能的需要，乡镇政府财政破产制度仅为乡镇财政的破产，乡镇政府公共管理职能仍要延续，而不论何种性质的实体或政府治理结构均能保障乡镇一级公共事务管理的需要。

三 科学的制度安排是乡镇财政破产制度成功构建的保障

由于乡镇政府属公法人，对其财政宣告破产应有一套特殊的破产宣告制度。同时，乡镇政府财政作为公法人破产还有其他许多与私法人破产不同之处，在构建乡镇财政破产制度时必须加以考虑，以下是笔者管窥之见，与各位同仁商榷:

(一)破产原因

笔者以为乡镇财政的破产原因应界定为:以支付不能作为破产宣告的一般原因，此点和企业法人破产原因并无二致，而对停止支付则应推定为支付不能，因为停止支付无外乎两种情形，一为实质上的支付不能，一为故意赖帐和逃废债务，如为前者，自应适应破产程序清理债务;如为后者，此时乡镇政府因其信用尽失，如不对其债务清理而任其肆意妄为，是必其他主体仿效之而导致社会信用体系崩溃。

至于资不抵债或债务超过，则不宜作为乡镇财政破产原因，盖因乡镇政府作为一级财政，每年有稳定的财税收入，同时，如果上级政府愿提供财力支持，则可消除资不抵债之情形，加之没有支付不能或停止支付的情形，就不会导致信用危机，对社会没有危害，断无破产之必要。

(二)和解整顿制度

乡镇财政破产毕竟不是一件好事，如果乡镇政府能和债权人会议达成和解协议，并且进行整顿，通过整顿使乡政财政起死回生，对双方均不失为一件大好事，具体步骤如下:

1.由破产债务人所在的县级政府于破产申请受理后3个月内提出整顿申请，并向人民法院、债权人会议提交整顿方案。当然这里仅限于债权人申请的破产，债务人自己提出破产申请，表明债务人自认为无生存希望，当然无需寻求和解，整顿方案主要有下列内容:(1)对乡镇财政陷入破产界限原因分析;(2)调整或组建乡镇政府新领导班子的计划;(3)裁员及节约压缩政府支出的计划;(4)追究直接责任人员责任;(5)整顿的期限和目标.

2.债务人提出和解协议草案并经债权人会议通过。和解协议应当包括清偿债务的财产来源、清偿债务方法、清偿债务期限、债务人要求减免的债务数额等。

3.债权人会议通过的和解协议交由人民法院裁定和认可。经人民法院裁定和认可后，则可开始整顿程序，整顿程序应当符合下列要求:①整顿由县级政府负责;②整顿措施应针对乡镇的实际情况制定;③整顿方案应当经乡镇人民代表大会讨论通过;④整顿情况应按时向乡镇人民代表大会报告并听取意见;⑤整顿情况应当定期向债权人会议和人民法院报告并接受监督。

(三)破产管理人

即破产清算人，是乡镇财政被宣告破产后，依法成立的全面接管破产事务的人。依国外法例，多任命一人，也有任命多人的，为公平和平衡债权人与债务人及利害关系人利益，笔者认为，可由法院从会计师、律师或其他适于管理破产财产的人中指定一名破产管理负责人，再分别由债权人会议推举的代表和新的乡镇权力机构推举的代表组成为宜，因为乡镇财政破产清算必须为新的权力机构保留一份豁免财产，以供新权力机构运作需要。

(四)乡镇权力实体的交替

如前所述，基于乡镇政权的性质，借鉴古今中外的法例，乡镇财政在宣告破产后，可组成多样化的权力实体或治理结构接管，以继续履行乡镇政权职能，笔者认为可采取以下模式:

1.由县级政府在该乡镇区域范围内设立派出机构进行管理，这种模式适于地缘、政治和经济上独立性较强，难以分割的区域。

2.对该乡镇区域进行分割后直接并入相邻乡镇政府管辖范围，此时各接管的乡镇政府均有权在破产清算时推举代表参与破产管理人的组成。

3.由乡镇人大选举出的领导人组阁，组建新的乡镇政府进行管理。

4.组建成各种合作社形式的经济实体，采公司制管理。

5.实行乡绅自治，由该乡镇区域范围内家道殷实、知书达理的绅士组建自治组织，在县级政府指导下履行乡镇政权的职能，这样可节约大量的人员经费。

不管采何种权力实体和治理结构模式，均应在破产申请后破产宣告前完成组建工作，原有破产乡镇政府的领导班子成员(政务类公务员)均不得再在新的权力机构任职，也不得调任其他政府部门任职，对于其中的直接责任人员，应追究其法律责任，这样既可为未破产的乡镇领导者设立一个警报器，同时对新的权力实体和民众而言是一种振奋人心的激励手段。

(五)破产财团

乡镇财政被宣告破产后，破产财团的组成范围，笔者主张采固定主义立法例，亦即破产财团的构成范围，以破产宣告时属于破产人的全部财产为限，破产宣告后债务人新取得的财产不应作为破产财产，因为:①乡镇财政宣告破产，仅仅只是乡镇财政的破产，而非乡镇政府职能的破产，宣告破产后，新的权力实体要履行公共管理职能，必须有相应的财产和经费;②破产财产的范围容易确定，便于破产程序的迅速终结，符合程序迅捷的思想。具体而言，破产财产主要包括破产宣告时破产人所有的全部财产和可行使的各种权利，以及破产宣告时应取得的各种收入，含自有收入和外来收入，自有收入主要包括税收收入，规费收入和其他收入;外来收入主要包括上级政府的转移支付和财政援助等。

为保障新的权利实体履行职能的需要，笔者认为，对于破产财团，除了上述的固定主义立法例之外，还应实行豁免财产制度，借鉴国外立法，确定保障新权力实体履行职能需要的基本设施设备和财产:

1.办公用房，可以价值也可以面积为基准确定，比如面积不超过300平米或者价值在30万元以下的办公用房。

2.办公设备可按价值确定，比如价值在2～5万元以下的办公设备。

3.救贫、扶贫优抚款等各种民政事业经费、各种社保基金款。这部分款项所有权实属各种特殊的主体所有，故不宜作为乡镇政府财产列入破产财团。

对于上述豁免财产之外的全部财产，均应纳入破产财团，使债权人公平受偿。

乡镇政府破产制度的其他方面，如管辖、破产宣告程序、破产债权、破产取回权、别除权、抵消权、破产犯罪等与私法人破产制度并无本质区别，可直接参照适用。当然乡镇政府破产制度关系到农村政权建设和农村的社会稳定，破产制度的构建必须以合宪和合乎宪法性文件为前提，中国的法治时代已经到来，展望未来，符合中国实际的乡镇政府破产制度的构建应该不是痴人说梦。

［1］王满富.我国乡镇财政陷入困境的原因分析［J］.科技情报开发与经济，2005，(7).

［2］李永忠.当前乡镇财政存在的问题与对策［J］.商场现代化，2007，(30).

［3］曹思源.直面地方政府财政破产［J］.上海经济，2008，(12).

［4］余永定.美国次贷危机:背景，原因与发展［J］.当代亚太，2008，(5).

［5］马宝成.论县级政府机构改革的理论认识［J］.中国行政管理，2005，(4).

［6］刘智峰.七次革命——1998年中国政府机构改革备忘录［M］.北京:经济日报出版社，1998.

［7］张新光.河南省乡镇机构改革的动力机制研究［J］.中国社会科学院研究生院学报，2006，(5).

［8］马海伟.河南“撤乡并镇”背后的利益博弈［N］.新闻周报，2005－10－12.

［9］欣岩.应培养地方政府的破产意识［J］.新西部，2006，(9).

［10］司徒朔.从美国县政府破产看中国地方财政［EB/OL］.http://news.xinmin.cn/opinion/xmwp，2008 －09 －02.

［11］［美］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［12］William Sonoe.The institution of governance［J］.Ameirican Economics Review，1998，(2).

［13］谭君久.当代各国政治体制——美国［M］.兰州:兰州大学出版社，1998.

［14］任进.英国地方自治制度的新发展［EB/OL］.www.110.com，2010－07－24.

D62

A

1008－4681(2012)01－0056－03

2011－12－01

湖南省教育厅科研基金重点资助项目，编号:10A011;湖南省哲学社会科学基金项目，编号:08YBB341;湖南省学习型社会基地项目，编号:JDB0908。

蒋云贵(1968－)，男，湖南湘阴人，长沙大学法学与公共管理系副教授，博士。研究方向:民商法学。

(作者本人校对)