浅谈我国地方政府大部门体制下的机构改革

庄东煌

浅谈我国地方政府大部门体制下的机构改革

庄东煌

分析了地方政府推行大部制机构改革面临的问题。从加强服务型政府理念建设，完善公务员退出机制，合理配置地方政府的决策权、执行权和监督权，完善政府改革相关的法律制度等方面，对推进地方政府机构改革提出了建议。

地方政府；机构改革；大部门体制；服务型政府；公务员

我国于2008年10月启动了地方政府的机构改革。地方政府的大部门体制改革，以政府职能的转变为基本立足点，调整政府部门的管辖范围和职能，把业务性质类同和职能相近的部门重构整合，构建新的行政机构体制。地方政府的大部门体制改革主要涉及农业、工业、交通、文化、住房保障、人力资源和食品药品7个领域，以转变政府职能为核心，目标是建立“大交通、大文化、大城管、大水务、大建设、大林业”和“统一人力资源和社会保障”、“统一城乡规划”、“统一科技与信息化”体制，探索建立职能有机统一的地方大部门体制。许多省市在积极探索大部门体制，加大机构整合力度，政府职能正在更多的向社会管理和公共服务方面转变。

一、地方政府大部制改革中面临的问题

由于我国政治体制独特和政府规模庞大，所以政府机构改革面临许多问题。地方政府大部门体制改革的难点主要表现在以下几方面：

第一，政府职能转变和现行机构设置难以协调统一。中央和地方政府的职责重点是不同的，中央政府侧重宏观调控，到了市级、县级地方政府，服务民生、改善民生的社会管理和公共服务职能就比较重要。目前，地方政府过度强调“管理”与“控制”，而在监督、服务、保障等方面偏弱。地方政府职能转变和现行机构设置难以协调统一。地方政府大部门体制改革应以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门。

第二，过度借鉴问题。改革过程中虽然一再强调因地制宜，但仍然存在过度借鉴问题。在地方大部制改革过程中，新的措施与办法时常会因为各类原因受到一定阻力。由于各地各部门的实际情况不同，新的机构改革方案所达到的实际效果在不同的地区与部门不尽相同，而在特定的环境下，新的机构改革措施与办法有可能全面失败甚至带来负面效应。

第三，政府职能交叉重叠严重。我国的政府机构职能划分相对模糊，时常出现管理与监督等职能在不同政府部门中重复设置，从而造成政府资源的浪费，另一方面模糊的责任划分也会造成无人负责。同部门中上下级的权力分配也需要调整，以往上级部门的部分权力过于集中，下级部门权力缺乏而降低了行政效率。

第四，部门利益阻碍，人员分流困难。大部制改革最直接的举措就是对现存的部门按职能相近的原则进行撤并整合。部门利益的既得者总是不甘心失去既得利益，凡是与部门利益相冲突的、难以获取部门利益的改革，他们总是阳奉阴违或消极不作为；凡是能加强或能从中谋取部门利益的，则积极作为。正是由于地方政府部门利益的泛滥，我国多次政府机构改革都陷入了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。地方政府大部制改革将直接影响到地方部门的既得利益，所以部门利益将是大部制改革面临的难点。

地方实行大部制改革以后，一些职能交叉或重叠的部门和机构将被撤销或合并，这将造成领导岗位和公务员职位的减少。超编、多余的公务员如何正常退出，这也是改革面临的一个难题。

第五，决策权、执行权、监督权的配置和运用问题。地方政府实现行政权三分后，决策权、执行权、监督权的配置和运用不够合理，特别是执行和监督难，行政机构的执行和监督机制缺位。地方实行大部门体制后，权力和财力更加集中，一个多部门合并的大部门权力过大，就会“尾大不掉”，要对它进行有效监督则非常困难。建立有效的权力执行和约束机制，防止权力过度集中等问题，也是深化改革面临的重要问题。

第六，相关法律法规配套问题。法律配套不完善，部分行政权力与行为不能得到法律的有效支撑与制约。地方政府大部制机构改革，以自上而下的行政方式来弥合不同部门利益主体之间的需求，虽然短时间内可以解决机构合并问题，但部门与部门之间的相互制约机制不会就此消失。因此，应加强法制建设，修改和完善地方各级政府的组织法。

二、推进地方政府机构改革的对策

地方政府机构改革的方向是整合机构和机构间相近的政府职能，综合设置职能机构，实行社会主义市场经济条件下的地方大部制。为了使地方政府大部制改革顺利推进，可采取以下措施：

（一）推进服务型政府执政理念建设

随着经济社会的深入发展，人民群众对社会管理和公共服务的政府职能要求越来越高，因此应该加强这些职能部门的建设。要尽快完善和人民群众利益最密切的社会保障、就业、医疗、教育、环保和安全等方面的职能及机构，提高地方政府化解社会问题、维护社会稳定和提供公共服务的能力。要加强宣传与学习，转变政府执政理念，明确政府定位及职员的职责与权力，使公务员了解新形势下政府的职能，通过政策与法律的制约来加强服务。

（二）结合本地实际推进大部制改革

地方政府在大部制改革中应将各地的成功做法加以综合吸收，使本地的改革更加符合实际，使改革的阻力尽可能地减小，以取得更好的效果。要从本地社会经济发展的实际需要出发，根据正确履行地方政府职能的要求，重点研究国内外政府机构改革的实践经验，结合本土实际加以应用，完善一些特殊领域的机构设置和管理体制。

（三）进一步理顺地方政府层级关系

转变政府职能是深化行政管理体制和政府机构改革的核心。应进一步转变政府的职能，对一些缺位、错位、越位行使政府职能的机构实行精简。要进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与社会中介组织分开，凡是公民、法人和第三部门能够解决的事项，法律规定的除外，政府机关应不加干预。理顺地方政府层级关系，明确划分各级政府部门的职责权力及职能范围，在高效合法的前提下进行合理而科学的行政部门设置，降低各部门间行政职能的重叠，避免责任推诿。在可能情况下，上级部门对下级部门要充分放权，以提高行政效率。

（四）完善和落实公务员退出机制

我国《公务员法》规定，公务员若出现连续两年被确定为“不胜任现职工作”、“不称职”等情形的，可予以辞退。对于严重违纪违法的政府公务员，可以直接给予“开除”的处分。地方大部制改革要解决人员分流难问题，最便捷有效的途径是直接将上述人员进行处理，打通公务员的出口渠道。这一方面能够真正实现人员精简的目的，另一方面也有利于让在编在岗的公务员形成一种竞争意识，实行公务员的弹性管理机制。

（五）合理配置决策权、执行权和监督权

要探索决策、执行与监督既适度分离又相互协调的政府运行机制，将社会管理、公共服务等方面的职能分离出来，设立一些专门的社会服务部门，以避免有些部门过分集权的弊端。同时，建立有效的政策执行监督与反馈机制，保证政策的执行力度，保证问题的及时反馈，以便在问题出现时能够及时制定相应的对策与解决方案，并对政策中不合理之处进行监督与调整。

（六）积极完善相关的法律制度

地方大部制改革必须建立在相对稳定的基础上，通过完善相关的法律制度，使行政行为有法可依，有法可制，始终处于法律的支撑与制约下。运用法律制度来推动改革，既可以巩固改革的成果，又有利于全社会的贯彻执行和公众的认同。要提高行政人员的法律意识，使之在行使行政权力时充分考虑相应的法律规范，从而增强政府公信力。加快编制立法进程，实现机构设置的法制化。通过法律配套来实施改革，一方面可以有效避免机构改革因决策者变更或者领导主观意志的改变而改变；另一方面可增强大部制改革的合法性和权威性，也可以增强改革措施的透明度。

[1]关于深化行政管理体制改革的意见 [EB/OL].新华网，2008-03-04.

[2]何艳.大部制改革在地方[J].时事资料手册，2008（3）.

[3]龚常，曾维和，凌峰.大部制改革的重点与难点[N].北京日报，2008-1l-l0.

D63

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1673-1999（2012）03-0012-02

庄东煌（1985-），男，福建泉州人，华侨大学（福建泉州362021）硕士研究生。

2011-11-20