“过渡型社区”治理问题的政治社会学解析——基于社会资本的视角

蒋 慧， 吴新星

（1．苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123；

2．北京大学政府管理学院，北京100871）

“过渡型社区”治理问题的政治社会学解析
——基于社会资本的视角

蒋 慧1， 吴新星2

（1．苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123；

2．北京大学政府管理学院，北京100871）

“过渡型社区”是中国特色的城市化建设过程中形成的新的社区形态，由于其特定的过渡性、不稳定性造成了治理难题。解决这类社区的治理难题的基础在于打破城乡二元分立的思维定势，对社区政治社会基础进行深入的分析，以保证治理方案的创新和绩效。社会资本是与社区治理紧密相连的理论工具，传统社会资本的崩解和现代社会资本的缺乏是“过渡型社区”的政治社会基本特征。重塑社会资本是实现“过渡型社区”的良善治理的有效方案，但却需要处理好传统与现代、物质与精神、政府与社会、中国适用性等方面的关系。文章通过社会资本的视角，重点分析“过渡型社区”治理难题背后的政治社会根源，以求获得学界和社区管理者对“过渡型社区”治理问题的重视。

社会资本；过渡型社区；治理；城市化

改革开放30年来，我国的城市化建设取得了非凡的成就。快速的城市化不仅带来了经济产业结构、地域空间、人口职业等方面的变化，更重要的是新的生产方式和生活方式造成了整个社会结构的变迁。当“治理”成为了政治学、行政学、社会学研究的热门词汇，城市化建设带来的社区治理问题便成为学者们热心关注的主题。但从目前的研究成果看，大多数研究者仍然受城乡二元分立思维的束缚，在预设的“社区已经形成”这一前提下考察社区治理的问题。实际上，工业化、理性化、流动性在破坏了传统乡村社会的秩序结构后，并未给城市带来更多成熟的城市社区，反而是造成了大批的“过渡型社区”，并引发了一系列治理问题。

在行政力量的主导下，无论城市还是农村的政治社会结构都已经发生了变迁，并且一直作为进行时态保持着动态的发展。“过渡型社区”正是尊重这一现实而提出的。对“过渡型社区”治理问题的分析也不能仅仅强调行政管理、经济发展模式、村民移民角色融入等技术性的问题，更要将其置于社会结构变迁的环境生态中来进行分析。只有在对社区的社会结构有一个清晰认识的基础上，好制度才会产生，也才能保证绩效。社会资本理论与社区治理问题存在着天然的联系，是分析社区政治社会生态的良好工具。本文将从社会资本的研究视角，分析“过渡型社区”的治理问题。

一、“过渡型社区”的内涵及产生的背景

“过渡型社区”是中国特色的城市化进程中所产生，处于传统乡村社区和现代城市社区之间过渡状态的社区形态，同时兼具乡村社区和城市社区的部分特征。“过渡型社区”在空间形态上已经具有了城市社区的特征，居民一般也具有了户籍意义上的城市市民身份，其前途是转变为成熟的现代城市社区。但是传统乡村生产生活秩序在这类社区中得到了最大化的保留。尽管农民已经具有了市民的身份，完成了最初的市民化训练，却不得不承受由“规划的变迁”带来的剧烈的心理和生活方式改变的冲击。

“过渡型社区”主要包括了“超级村庄”［1］、“城中村”［2］、“边缘小区”等类型［3］。将这些具体的社区类型统一归为“过渡型社区”，主要基于三点：一是这些社区形态都同时包含乡村和城市的特征，都处于向成熟城市社区的过渡状态；二是用“过渡型社区”这一动态性的概念，可以避免传统城乡二元分立思维的困扰，打破以往学术界谈社区无非城市社区和乡村社区的思维定势；三是采用统一的概念形式有利于吸引研究目光和政府关注，加强社会解决此类社区治理问题的力量。

“过渡型社区”是中国特色的城市化发展的必然趋势，是行政主导的空间生产的必然结果。所谓的空间生产，“主要表现在具有一定历史性的城市的急速扩张、社会的普遍都市化以及空间性组织的问题等各方面”［4］。“过渡型社区”的空间生产主要是由地方政府行政力量强力发起、推动和建设的。在高涨的城市化浪潮下，迫于赶超型经济和压力型体制，地方政府普遍追求高速的城市化。于是，在利益和压力的驱动下，城市近郊的农民迅速变身为市民，同时大量的农田被整理、拍卖、开发。但是城市化给地方政府带来的不仅是巨额的土地出让金、财政收入、税收、GDP，还有规模庞大的失地农民。“在经过多种探索之后，不少地方政府发现集中安置是成本最小的安置方式，‘过渡型社区’的空间形态被创造出来了”［5］。城市经济发展和产业转移是“过渡型社区”生成的另一大原因。在现代城市中，土地作为一种稀缺资源处于非常特殊的地位。在发展和利益的驱动下，城镇周围大片的农村土地被迅速开发利用，而原先的村落也顺势被衍化为“过渡型社区”。而产业的转移和农村地区的工业化，使城郊出现众多的“过渡型社区”。产业转移和郊区工业化进程直接推动了郊区经济的发展，为郊区建设城市社区提供了必要的物质准备。

在GDP和城市化率光鲜的数字背后，“过渡型社区”带来了一系列的政治社会问题。如何实现“过渡型社区”的良善治理成为城市基层社区建设的重要议题。“村落的终结和农民的终结不是完全同一的过程，不是非农化、工业化和户籍改革就能解决的，村落的终结更加艰难，更加漫长，一蹴而就的结果往往是造成社会的断裂”［6］（P415）。“过渡型社区”特定的过渡状态使其牵涉的关系面极其复杂，如失地农民和流动人口的市民化、角色融入问题；社区组织弱化、制度缺失问题；社区异质性加深、隔阂加剧、社区分化的问题；社区经济发展等治理困境都非常棘手。因此，从政治社会学的角度来看，“过渡型社区”的社区社会资本往往成为我们考察其治理绩效的重要指标。社区社会资本存量与社区治理的绩效紧密相连，但城市化带来的社会变迁造成传统乡村社会资本的消解、重构，特定过渡状态又使得社会资本现状显得复杂且不确定。

二、社会资本：研究“过渡型社区”的政治社会学视角

由于受到信息来源的限制，我国学术界一直认为，1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在《社会资本随笔》首次提出了“社会资本”这一概念。但据帕特南考证，最初提出这一概念的是美国进步时代西弗吉尼亚州的乡村学校的督察L·J·汉尼方，他用社会资本来解释学校为什么要参与社会活动。而在布尔迪厄之前至少还有3位学者使用过社会资本的概念：20世纪50年代某位加拿大的社会学家，60年代简·雅克布斯，70年代经济学家格伦·罗瑞［7］（P7）。在20世纪初汉尼方提出“社会资本”的概念后，“这个术语很快地成为社会科学和决策圈内的常用词，但明确的定义并不多见。使用这个概念的那些人，很少有人详尽地阐述过社会资本的理论细节”［8］。本文大体上坚持采用国内学者燕继荣所作出的定义：“作为资本的表现形式之一，社会资本就是广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源。”［9］（P88）社会资本具体表现为信任、规则、社会网络和互惠关系等形式。本文所强调的社会资本是从中观层次对社会资本的分析，着重强调社区并非是孤立的行动个体，也非单纯的空间范围，社区应当成为承担社区居民间社会关系的重要共同体。因而，和谐的社区关系网络、有效的社区治理规范、普遍的信任互惠、合作性的社会组织都是成熟城市社区社会资本的基本表现形式，同样也是政治社会学视角下“过渡型社区”发展治理的目标所在。

社区是信任和互惠合作的摇篮，发挥着满足生活需要、社会化、社会控制、社会参与和社会等功能，也是克服集体行动困境的有效组织方案。但在“过渡型社区”中，在利己的本性作用下，合作虽然是一种共识，却无法成为行动。“过渡型社区”向成熟社区的过渡需要协调分散的甚至冲突的多元利益主体，促进制度化合作关系的建构，通过集体行动来实现公共利益。公共利益的非排他性与原子化个体的自利理性，直接导致了“过渡型社区”中公地悲剧、囚徒困境、搭便车现象一再发生。社区居民对参加公共活动毫无兴趣，邻里隔阂较深、交往甚疏，所谓的社会组织几乎不存在，即使是准政府形态的居委会都难以发挥作用。根据帕特南的研究，社会资本是社区的粘合剂，被视作是解决集体行动困境的有效方案。具体而言，社会资本能够为解决“过渡型社区”的治理问题发挥以下功能：一是，通过社会规范和网络联系建立制度性机制，让居民轻松地解决问题；二是，通过重复或复制互动，降低社会交往成本，建立社区信任的基础因素；三是，通过社会网络联系，拓宽了居民社会认知；四是，有助于形成公共信息沟通管道，加强居民信息共享，帮助居民达到目标；五是，通过心理和生理过程，改善居民个人生活［7］（P334－345）。

“因为一种良好的社区治理状态，应该是社区成员互相信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态，而社会资本理论所讨论的正是这种状态何以产生的问题。”［10］因此，可以说“过渡型社区”的过渡成为一个和谐的城市社区必须依赖于信任、互惠、合作、规范、网络等社会资本的建构，社会资本的存量越丰富，“过渡型社区”治理的绩效就越高。

三、“过渡型社区”的社会资本：传统崩解与现代缺失

帕特南在考察社会资本与制度绩效之间关系时曾经指出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”［11］“过渡型社区”的复杂性和过渡性使其除了要解决一般城市社区治理问题之外，还面临失地农民市民化和外来人口社区融入两大难题。从政治社会学的分析来看，解决这些治理难题的关键在于促进“过渡型社区”内部的信任度、归属感、规范化和网络化，亦即要投资社区社会资本，提高其质量、改善其结构。倘若一个社区在变迁的过程中能够继承大量的社会资本，那么该社区自愿合作就更容易出现，社区治理的绩效也更容易彰显。因此，“过渡型社区”变迁前的社会资本状况，以及传统与当下的传承关系，成为研究该类社区治理问题不得不涉及的内容。

传统的乡村社区是以亲缘或地缘关系为基本纽带的。费孝通先生将之概括为以自我主义为核心，以亲属和朋友关系为经纬的边界弹性很大的“差序格局”。乡村社会是一个“熟人社会”，信任不是基于互惠的契约，而是来自对行为规矩熟悉的可靠性，来自于对礼治秩序的遵守［12］。建国后，由于特殊的政治运动和乡村改造，传统乡土社会的社会资本曾遭到毁灭性的打击。但在改革开放后，传统的人际关系和信任结构得到了恢复和重建，新的普遍主义或准普遍主义的关系（如同志关系、法律规范等）开始影响乡村社会资本的构成，村民开始逐步认识契约，注重利用外部的普遍主义关系为自己提供便利。因此，尽管传统社会资本结构和内容存在差异，但存量是极为丰富的。

但是，一旦视角转移到“过渡型社区”这个特定的场域，乡村社区的社会资本似乎并未得到多少传承。当原本素不相识的失地农民被安置在一个社区，加上大量的进城务工人员，以亲缘或地缘为纽带的社会资本在陌生的生产生活环境中几乎“崩解”。工业化、理性化和流动性是破坏传统社会资本的罪魁祸首，同样也成为了形成新的社会资本的障碍，社会的迅速变迁使得“过渡型社区”的社会资本供给出现了断层。具体而言，“过渡型社区”的社会资本现状存在以下问题：

（1）在快速的社会变迁中，信任关系难以形成。信任是共同体和社会秩序赖以存在的基础，信任可以降低交易成本，使原本处于原子化状态的个人建立起互惠合作的关系，从而促进社区治理绩效实现；反之，居民就必须花费大量的资源建立监督和防范机制以防上当。“过渡型社区”是快速城市化建设的结果，是社会转型期问题和矛盾的集中呈现。在动迁安置之前，“过渡型社区”的居民分布在各个行政村或自然村，彼此之间相互信任、扶助，并形成了特定的互惠合作关系。动迁之后，原先信任的土壤随着生活场域的变化而消解，“信任”社会资本被极大化削弱，这主要表现在三方面：一是对社区居委会的不信任；二是居民之间的不信任；三是务工移民缺乏社区归属感。究其原因，首先，由村委会转变过来的居委会一时难以实现角色的转变。而耽于政府指派的各类工作，居委会缺乏精力和能力了解居民需求，难以获得居民的满意。其次，原先依据行政村或自然村的熟人社会被打散，“进楼”之后的居民彼此之间往往陌生，难以建立信任关系。最后，外来人口较多，人员素质结构复杂，加之管理漏洞百出、治安状况不佳、沟通平台缺乏等因素更是加重了这种不信任感。

（2）社区制度不全，共识性规范的缺失。“当一个准则存在并发挥作用时，它构成了强大的社会资本类型之一。”［13］但按此维度“过渡型社区”的社会资本状况似乎不尽如人意。社区的制度规范可分为正式法律制度规范和非正式的伦理道德约束等。尽管社区建设在我国已经进行了20多年，但是城市社区治理的各项制度建设依然滞后，缺乏相关的配套法律规范，无法得到有效执行。1989年颁布的《居民委员会组织法》是社区额内外关系的法律基础，但是该法律有关居委会定义、功能、职责和运行程序的规定与现实存在极大的差距，相关的配套执行法律细则又未能建立。所以社区发展所必须的如民主管理制度、决策制度、监督制度等正式制度规范都没有得到建立，这使得“过渡型社区”在治理的过程中往往无章可循。另一方面，在大跨步的城市化建设中，“过渡型社区”的传统道德约束已经被解体，而现代道德规范又未能形成。因此，在带有浓厚“人情味”和现代化双重特征的社区中，所谓的“规范”社会资本呈现出凌乱和缺失的特征。

（3）社会“原子化”，社区关系网络缺失。“反传统性或传统的衰落，是我们这个时代的特征之一。”［14］传统乡土社会是以亲缘或地缘关系为基础，以“差序结构”为准则的乡村共同体。但是在工业化和城市化的影响下，原先同体纽带解体，“过渡型社区”普遍产生了个体孤独、互动缺乏、道德失范、人际疏离等现象。居民个人越来越关注个人生活，社区越来越异化为“睡觉的地方”，而非社会关系网络的中心。原先的邻里之间守望相助、亲密融洽的关系，已经淡化为“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。快速的社会变迁是造成“过渡型社区”社会关系网络弱化的根本原因。居民在职业、素质、收入、价值观等方面异质性，多元化、交叉化的利益需求，使得社区交往频率非常低。社区居民的流动性像植物移植一样毁坏了社区关系网络的根部结构。公共交往平台缺失，公共生活匮乏使得社会关系网络缺乏滋生的土壤。现代传媒、电话、网络等科学技术更是促进了居民原子化的行为方式，大大减少了社区居民之间面对面直接交流的机会。

（4）公共参与不足，公共组织发育不良。毫无疑问的是，在一个信任度低、归属感弱、人际交往稀疏、制度规范缺失、公共平台缺乏的社区内，居民的公民精神是不会存在的。社区本事国家权力向公民回归的过程，是国家和公民合作协商、共同治理社区公共事务的过程［15］。但是承担这一功能的社区居委会浓郁的行政色彩弱化了自治性的特征，导致一系列鼓励居民参与社区事务的制度难以实行，社区居民和社区组织在社区参与中地位不均等，居民的参与变成了被动执行，更多的人将视野投到了社区以外的场所。而社区自组织同样发育迟缓，绝大部分的“过渡型社区”在社区居委会之外没有任何自我组织。“大部分居民没有意识到社区管理主体的群众自治性质，对社区处于漠不关心的状态。”部分城市中心区的社区，虽然有一些社区组织和不同形式的公共生活，但政府许可的合法性问题、资源的获取、居民的支持、精英匮乏、市场化不足等问题困扰着社区内各种组织的发展。

四、重塑“过渡型社区”的社会资本的几点思考

“过渡型社区”是中国特色的城市化路线的特定产物，其特定的政治社会形态影响着我国基层社区的社会管理水平，也影响着我国整个社会结构的转型过渡。丰富的社会资本是“过渡型社区”顺利转型的前提条件和关键因素，社会资本的存量和质量直接影响着社区发展的绩效。本文并不准备根据社会资本相关理论提出具体的对策性建议，而是重在呼吁学界重视“过渡型社区”这一特殊的城市化后果，从政治社会学的角度通过社会资本这一理论工具来考察“过渡型社区”的特定政治社会形态。从这一层面上看，反思可能比建议更为重要，本文认为重塑“过渡型社区”的社会资本必须妥善处理好以下几个问题：

第一，在城市化和现代化的浪潮中，应该对传统乡土社会有一个正确的认识。“村落组织的传统本土资源，并不完全是现代性的对立面，它也可以融入或被用来构建现代化的新传统，在所有被视为对立两极的中间，都存在连续谱的过渡和桥板。”［6］（P415）因此，我们不能不顾后果地破坏现有的社会网络，毕竟有些价值代价无法用我们的计量标准来衡量，否则我们会为社会资本的被剥夺付出代价。在这个意义上，尊重传统、善待传统、保护传统可能就是最好的对社会资本的投资。

第二，现代化、城市化除了带来了丰富的物质、现代的硬件设施、日益增长的财富，同时也给我们带来各种各样的难题。根据发达国家的经验和“过渡型社区”的现状考察，现代化危机和现代性迷失成为城市化率提升的伴生现象。城市化和现代化是人类追求幸福，寻求自我解放所必须遵循的道路，作为后发展性国家，如何吸取人类的经验和教训，避免现代性迷失和自我异化，合理把握城市化建设进程是我们亟待思考的问题。

第三，重塑社会资本是解决“过渡型社区”治理难题的一剂良药，但如何处理好理论与实践的关系同样是学术界和社区管理者需要正视的问题。社会资本、社区治理等理论的价值诉求在于探索政府与市场之外的社会解决路径，这应当是治理“过渡型社区”时的努力方向。但在行政主导性的治理模式下，“过渡型社区”还不具备实现自我组织化的条件，盲目地将国家权力回归社区反倒可能造成社会的不稳定。因此，如何通过行政主导的治理模式趋向社区自我组织和治理是需要慎重对待的，切不可削足适履、倒果为因。

第四，政府是传统乡村社会资本的主要破坏者，重塑社会资本的能力也大受质疑。但“过渡型社区”的社会资本重塑、政治社会结构现代化变迁短期内依然离不开政府的行政主导。在“成也萧何败也萧何”的尴尬处境中，政府或许应当把社会资本的考虑引入政府决策”［9］（P181），考虑在城市化过程中如何避免社会资本的酿造机制和利用社会资本来提高社区治理的绩效。

“过渡型社区”是我国快速城市化建设进程中出现的一类新型社区形态，能否妥善解决好“过渡型社区”的治理难题，使其成为充满信任、合作、归属感、普遍共识的成熟社区，是城市化过程中难以回避的问题。社会资本被视作是解决难题的良好方案，在中国的治理模式和现实国情下如何探索出重塑“过渡型社区”社会资本、实现社会管理体制创新，是社会科学研究者、社区管理者、政府部门的责任和义务。

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Interpretation of the Political Sociology on the Governance of the Transitional Community：from the Perspective of Social Capital

JIANG Hui1， WU Xin-xing2
（1．School of Politics and Public Administration，Soochow University，Suzhou 215123，China；
2．School of Government，Peking University，Beijing 100871，China）

The transitional community is a new community form emerging in China’s quick urbanization．Because of the uncertainty and transitivity，there are many management problems．To solve these problems，we should analyze the social structure of the transitional community，which can ensure the performance of governance．The theory about social capital is in association with the activities of community governance．The disintegration of traditional social capital and the shortness of modern social capital are the essential characteristic of transitional community．So investing social capital is the effective countermeasure to solve the problems．But we should learn to deal with some relationships between tradition and modern，material civilization and spiritual civilization，government and society．

social capital；transitional community；governance；urbanization

C913

A

1008-407X（2012）01-0101-05

2011－06－22；

2011－08－06

教育部人文社会科学研究一般项目（11YJC810016）；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目（2011SJD810007）

蒋慧（1981-），女，江苏徐州人，讲师，博士，主要从事危机管理、社区治理研究；吴新星（1987-），男，江苏南通人，北京大学政府管理学院硕士研究生，研究方向为中国治理模式。