高校学生贫困资格认定主体问题研究

张 益

（皖西学院 建筑与土木工程学院 ，安徽 六安237012）

建立“高校家庭经济贫困学生资助政策体系”（简称“资助体系”），是事关充分发挥公共财政作用，让改革开放成果惠及人民群众的一项重大决策，对实施科教兴国、人才强国战略，促进教育公平和社会公正，构建社会主义和谐社会具有重要意义。“资助体系”建立的关键是“贫困生”（即高校家庭经济贫困学生）资格认定。目前，“贫困生”资格认定是由高校完成的，高校是以由地方政府出具证明的《高等学校学生及家庭情况调查表》（简称《调查表》）为主要依据，根据学生综合表现和消费情况，实行民主评议来认定的。这项巨大的民生工程，过去虽然取得了一定的成效，但由于体制原因，人们习惯对资助结果评价报喜不报忧，其中存在一些根本性问题，需要我们去发现和研究。

一、高校作为“贫困生”资格认定主体存在不足和弊端

（一）“贫困生”资格认定的依据存在不足。我国现有的高校学生资助体系依然存在一些“软肋”，其中之一就是“贫困生”信息不畅，评定标准滞后，导致“贫困生”资助覆盖面变小变窄［1］。每一位在校大学生都可以拿到《调查表》，只要填写完整，到当地的乡镇或街道办事处加盖公章，交到学校后，便可作为“贫困生”资格认定的重要依据。地方单位盖章具有很大的盲目性，人情关系在认定工作上起主导作用，认定标准也随着各个学校的要求各有千秋［2］，同时，由于当地政府不是高校“贫困生”资格认定的主体，所出具的贫困证明难免带有较大成分的随意性。对于地方政府是否为“贫困生”建立档案、是否对在校大学生的家庭经济状况进行过调查、是否存在更贫困学生无法拿到“贫困证明”的情况，作为现行“贫困生”资格认定主体的高校，不得而知。

（二）同一所高校，来自不同地区的“贫困生”，其困难程度可比性差。一般来说，来自落后地区的“贫困生”，要比来自经济发达地区的“贫困生”的困难程度要严重得多；来自屡遭自然灾害地区“贫困生”，要比非自然灾害地区“贫困生”的困难程度要严重得多。家庭处在落后地区的学生来到发达地区的高校读书，在其家庭收入不变的情况下，将很难维持下去；家庭处在发达地区的学生来到落后地区的高校就读，其经济压力相对要轻一些。同被地方政府确认为家庭经济贫困的大学生，但是由于来自不同经济发展水平的地区，其生活质量本身就存在显著差异。要体现社会公平，生活质量差异是不得不考虑的重要因素之一。作为“贫困生”资格认定主体的高校，无法对来自不同地区的学生家庭生活状况进行比较，不可能确定落后地区与发达地区的“贫困生”比例，也无从把握资助的侧重点。高校是教育教学单位，无权也没有义务担当起这项社会事务的重担。

（三）主管部门对评议过程、评议结果的督查书面化。高校在“贫困生”资格认定的过程中，主要是依靠辅导员为此所做得各项工作，如辅导员通过各种途径，深入了解已提供《调查表》的大学生的在校消费情况；观察其是否存在使用高档消费品现象；在普通学生中进行调查；向学生干部、寝室长征求意见，等等。由于学生个人在校消费不可能全面反映其家庭消费状况，很难找到其实际消费水平与家庭真实经济状况之间的必然联系。虽为同班同学，但大都来自于全国各地，同学间对互相家庭的经济情况了解甚少，因此，校方掌握的信息极其有限。鉴于以上原因，高校对“贫困生”资格认定，只能以《调查表》为根本依据，对学生个人提供的各类证明材料表示认可，从书面上掌握学生的具体情况。教育主管部门对各高校“贫困生”资格认定结果以及助学金发放的监督，也只停留在对已既成事实的“贫困生”档案的检查上，难以洞察更深层次的问题。

（四）高校作为“贫困生”资格认定主体，在“资助体系”“网络化”建设方面缺乏客观条件。高校因没有直接详实的“贫困生”家庭信息资料，“网络化”信息只能依靠学生个人提供，在确定信息的真实性方面，力不从心。同时，也无从掌握地方政府为在校大学生家庭提供的资助、技能培训和就业机会等信息，对“网络化”的动态管理，只能纸上谈兵。

二、地方政府（主要指民政部门）详细掌握着当地贫困家庭的信息系统，在学生贫困资格认定中有着得天独厚的条件，可保证认定过程客观具体、认定结果准确可靠

（一）地方民政部门可动态掌握当地在校大学生家庭的经济情况。

各地民政部门已经建立了城乡特殊贫困家庭档案、低收入家庭档案和优抚助残档案。特殊贫困家庭，主要指孤儿、单亲以及突遇重大变故，完全失去劳动力和必要生活来源的家庭；低收入家庭，主要指符合当地政府根据消费和物价水平确定的低收入标准的家庭；优抚助残对象，主要指学生本人或家庭主要成员具有重大残疾而丧失劳动能力或弱劳动能力的家庭。在校大学生的家庭是否属于以上类型，当地民政部门一目了然。民政部门作为“贫困生”资格认定的主体，可增强其责任感和主观能动性，避免人情化和随意性，促使主管人员直接深入基层、全面衡量，在当地政府的支持下，以其有利的行政执行力和地理优势，便可保证认定过程快速高效，认定结果客观公正。同时，民政部门可系统掌握当地贫困家庭的成员构成、文化程度、劳动力状况、技能培训、创收能力以及受政府资助等情况，对于贫困家庭是否遭受自然灾害、是否发生重大变故，都有第一手资料，可动态把握贫困与非贫困之间的转化情况。

（二）地方政府在“贫困生”资格认定过程中，可以避免同属一所高校、来自不同地区的“贫困生”，其困难程度可比性差的问题。

由于地区经济发展不平衡、学生家庭成员受教育程度及其社会关系不同，虽是同一高校学生，其家庭潜在的创收能力存在显著差异。由于中央政府至今没有制定出科学合理、全国通用的方法来指导地方政府进行贫困标准测算，中国现行的农村贫困标准是根据20年前的情况测算的；城市主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况［3］。以往的贫困标准，是根据某一时点的不完全统计结果来确定的，且多年不变。地方民政部门据此提供给高校的《调查表》，其说服力和准确性存在不足，高校以此作为评定“贫困生”资格的重要依据，就难以切中要害。事实上，国家民政部门可以根据各地的经济发展水平、公共设施建设、物价指数和消费统计指标，制定出统一的“贫困标准”，同时，以中等经济水平地区的贫困指数为参照，计算出具有一定范围的“浮动系数”，形成一套完整的“贫困综合指标体系”，在全国范围内，对于不同地区的“困难标准”给予科学界定。其间，要考虑以下两个重要因素：

首先，确定处于最低收入阶层家庭的比例，并根据贫困程度的不同，划分不同的贫困等次。一个国家无论处在什么样的发展阶段，总有一定比例的家庭处在经济地位的最底层，主要表现为其竞争能力弱、创收能力差、实际可支配收入低。中国有十三亿人口，应该按照什么标准、多少比例的家庭作为经济贫困家庭，要根据当时的经济发展水平和财政支付能力而定。需要说明的是：要把实质上的贫困群体和财政救助可惠及的贫困群体区分开来。按照国际统一标准，我国实质贫困群体的比例，可能要高于财政救助可惠及的贫困群体的比例，随着我国经济的快速发展也可能出现后者高于前者，这主要取决于我国的经济发展水平。要通过连续多年的家庭收入数据来作为评判的依据，把全国的贫困家庭按照贫困程度的“重”和“轻”，进行“先”与“后”的排序，确定贫困等次，从而把握资助的侧重点，实施不同程度的资助。这样，可以克服不同市（县）在贫困标准制定方面，各自为政，存在可比性差的缺点。

其次，在确定困难等次的同时，要充分考虑教育、医疗以及其他公共设施的建设状况，以体现社会公平。在经济发达地区，有的家庭虽处于经济地位的底层，但其可以享受到发达的教育、先进的医疗和现代化的公共设施，在农村或贫困地区的学生家庭，如要享受到前者同等的福祉，将需要巨大的潜在支出准备。因此，贫困等次的确定，要以“全国家庭”作为对象，在全国范围内确定不同等次的贫困市（县），再在市（县）内确定不同等次的贫困家庭，据此，可避免以往仅凭没有体现地区和家庭贫困程度的《调查表》，可能带来的不公平。

（三）地方政府理应是“资助体系”“网络化”建设的主体。现行的“资助体系”，把资助金额按照学生人数的百分比分配到各个高校，根本没有考虑各高校和生源地的区域特征，实际上是非常笼统且缺乏针对性的做法。虽然，某些高校有了自己的资助网站，对所受资助学生情况进行全程记录，但是只是解决某一高校的问题，缺乏横向联系。最根本问题是：贫困资格认定的依据缺乏科学性和可比性，高校也不可能解决这种根本性问题。可见，仅仅实现单位或部门的“网络化”是不够的，需要建立全国统一的的“资助体系”网站。

“全国贫困家庭资助体系”与“资助体系”是两个不同的概念。“全国贫困家庭资助体系”是“资助体系”建立的基础，“全国贫困家庭资助体系”“网络化”也是“资助体系”“网络化”的基础，将后者独立于前者之外，会导致其失去评建基础与系统性。国家民政部门在建立“全国贫困家庭资助体系”网站方面，已经具备了较为成熟的条件。各市（县）已经建立了贫困家庭档案，有的市（县）完成了贫困家庭信息的录入，这为下一步的“网络化”建设奠定了必要的基础。政府在“全国贫困家庭资助体系”建设方面具有独特优势，也理所当然成为“资助体系”“网络化”建设的主体。

“资助体系”“网络化”的建立是一劳永逸的工程，可以节省大量的人力财力，避免高校在“贫困生”资格认定中的弊端，便于动态管理、信息查询和社会监督，实现资源共享。我相信，各级民政部门在“资助体系”“网络化”建设中，充分利用现有资源，全国纵横联动，群策群力，完全可以建立起科学化、系统化的“资助体系”网站。

近几年来，国家对于贫困大学生的资助力度越来越大，涉及面越来越广。仅2009年全国高校学生资助经费支出总额为369.65亿元人民币，惠及全国普通高校23%的在校大学生［4］。要把钱用好，将资助政策落实到位，“贫困生”资格认定尤为重要。在新的时期，贫困特点发生了根本性的变化，素质性贫困在各种致贫因素中所占地位越来越突出［5］。随着经济的快速发展和社会的渐趋进步，逐步拉大的家庭经济收入差距与人民对社会公平期望之间的矛盾、落后的农村教育与人民对优质教育追求之间的矛盾日益凸显。人们不再满足于温饱，公平和尊严已融入普通百姓的血液。因此，以高校作为建立“资助体系”的主体，存在严重的功能性不足，不能满足真正贫困学生的根本诉求，越来越不适应时代的发展。建议把“资助体系”纳入“社会公共保障体系”，实现“资助体系”制度化、法律化，这是实现教育公平、确保高校乃至整个社会稳定的重要因素之一。

［1］黄进，王骏勇.高校资助体系的四大“软肋”［J］.瞭望，2006，（38）：26-27.

［2］成芳斌.建议规范在校大学贫困家庭的认定工作［J］.中国民政，2011，（1）：47-47.

［3］魏后凯，邬晓霞.中国的贫困问题与国家反贫困政策（上）［N］.中国经济时报，2007-06-1.

［4］马海燕，中国近400亿经费资助500余万贫困生.中国新闻网 ［EB／OL］.http：／／www.chinanews.com.／edu／2010-08-12／2464814.shtml.

［5］崔波.优先开发人力资源：21初世纪扶贫开发的战略选择—赴陕西省商洛地区专题调查报告［R］.中国贫困地区，2000，（8）：4-8.