浅议BOT投融资模式

禹晟哲

（中南财经政法大学，湖北 武 汉 4 30073）

一、BOT模式概述

（一）BOT模式的定义

BOT 是英文“Build—Operate—Transfer”的缩写，即“建设—经营—转让”方式。所谓BOT，是指基础设施建设的一类方式，也被称作“公共工程特许权”或“基础设施特许权”。具体说来，是政府与私人机构在达成协议的基础上，政府将特许权授予该私人机构，允许其在一定时期内筹集资金建设某项基础设施，并管理和经营该设施，在特许期结束时，私人机构需要按约定将此设施转让给政府部门。

（二）BOT模式的特点

1、项目涉及方多，融资成本高。与传统方式相比而言，BOT项目在前期准备阶段涉及到与许多政府部门和关联机构的谈判与合作，通常需要很长时间才能最终签订项目协议，同时项目公司要花费巨资用于项目前期的可行性调研等，并承担项目主要风险。因此，采用BOT投资方式的基础设施项目，一般其投资额较大，投资周期较长，需要较高的管理水平，同时其收益也具有不确定性。

2、具有混合经济的特点。一方面，BOT投资方式是吸引民间资本进行投资，它的大部分经济行为都是在市场上进行，政府采用招标的方式确定项目公司的做法也包含了市场竞争机制，因而其能够保持市场机制发挥作用。另一方面，由于项目的特许权协议是由政府与项目公司共同达成的，在达成协议的过程中政府拥有相当的话语权。所以说，BOT模式具有将市场机制和政府干预相结合的混合经济的特点。

二、BOT模式的优点和局限性

（一）优点

1、有利于降低政府的财政压力。基础设施建设项目需要巨额的资金投入，而在当前我国基础设施建设主要由国家财政进行拨款建设的大背景下，会迫使政府因财政资金紧缺而搁置甚至取消一些急需的基础设施建设计划。如果采用BOT投融资模式进行融资吸引大量的外国资本或社会资金投入到国内基础设施的建设中来，则可以在很大程度上解决基础设施建设资金短缺的问题，缓解政府的财政压力。

2、可以有效避免政府的债务风险。在BOT模式中，项目的建设资金由项目公司负责筹集，而资金来源主要是外资投入（在发展中国家的BOT项目中，由于国内建设资金的紧张，基本上全部依靠外资投入），政府无需承担项目的贷款债务，大大减少了政府的债务负担，因而BOT模式可以有效避免政府的债务风险。

3、有助于提高基础设施的供给效率和运营效率。一方面，在BOT项目的公开招标过程中，政府将对投标者的资质进行严格审查，会综合考虑各方面的因素从所有标的中选择最优的项目公司，从而保证了基础设施建设的高质量和高效率。另一方面，通过简历清晰的产权机制，投资者在特许期内必然会采取各种措施来改善运营状况，提高服务质量和效率，以追求利益的最大化，进而提高了基础设施的运营效率。

4、提前满足社会需求。运用BOT投资方式，可以使得一些本来急需建设而因政府财力有限无力投资建设的基础设施项目在私人资本的积极参与下，提前建成并发挥作用，满足社会与公众的需求，从而有利于整个社会生产力的提高。

5、有利于学习先进技术和管理经验。由于BOT项目的投资者一般来说是经济、技术实力强大且管理经验丰富的公司，其为了追求项目利益的最大化，必然会带来先进的技术和管理方法，因此当地政府可以在BOT项目的实施过程中学习其先进技术和管理经验。

（二）局限性

1、政府在一定时期内失去对项目所有权和经营权的控制。BOT投资方式虽然可以有效地吸引外资，但项目所在国的政府在一个BOT项目的特许期内（一般为20至30年，最长不超过50年）需要让渡其产权，这就意味着国家在项目的特许期内失去了对该项目的所有权和经营权，只能对其进行间接地监督与调控。

2、可能造成投资者的掠夺性经营。BOT项目中，项目公司投入了大量的财力，投资者由于其私人属性在投资时主要考虑的是投资的效益与风险，其为了尽快收回成本并获取足额利润，往往会要求比政府作为投资主体时更高的投资回报，因此有可能会采取一种掠夺式的经营方式，这主要体现在较高的服务费用上。

3、存在通过或膨胀和外汇汇率风险。通货膨胀风险指的是由于项目所在国货币的贬值导致投资者无法如期收回他们的投资而带来的风险，而外汇风险是指投资者在对项目进行投资和收回成本和利益时所涉及的汇率及可兑换的问题。在发展中国家大多数的BOT项目中，项目所在国政府出于吸引外资的考虑，其对这通胀风险和外汇风险都做了一定的承诺，而这也使得政府处于被动的状态，给收益带来不确定性。

三、BOT模式在我国存在的问题及解决建议

（一）存在的问题

1、观念不统一

虽然BOT融资模式在国内已经出现多年，但就目前而言仍存在认识上的问题。一方面，从政府的角度来看，可能会认为项目的签约耗时长，且政府同样要承担一定的风险，不如传统的政府财政拨款或贷款方便，同时还担心基础设施建设采用BOT投资方式会导致当权者对该项目控制权的丧失。另一方面，从群众的角度而言，可能会出于对私人投资导致基础设施使用费的偏高而持反对态度。

2、法制不健全

到目前为止，我国采用BOT投资方式发展基础设施建设的法律法规仍不健全，我国一直没有出台关于该种融资模式的法律文件，仅仅依靠国家一些职能部门发布的与此相关的规范性文件和地方规定，而这些文件和规定也存在着诸如立法层次低、效力差、时效性差以及相互之间的等问题。

3、缺乏统一的管理

BOT投资方式的采用，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策等，对于这些具体问题，我国还没有一个对口的机构来统一管理，通常的做法是由地方政府全权处理，造成投资管理工作不够细致、规范，导致有些项目因管理体制上的问题而进展缓慢。

4、缺乏从事BOT项目的专门人才

BOT项目从其谈判、招标、建设、经营到转让的各个阶段都需要有专门的人员来实施，这是保证BOT项目得以顺利完成的基本条件。如果没有懂BOT业务的专业人员，不熟悉BOT投资方式的基本规则，在项目谈判中就很难维护我们自身的利益。而在我国，目前还缺少这方面的专门人员。

（二）我国开展BOT融资模式的政策建议

1、加快制定BOT专项法律

国外投资者在选择投资项目时，倾向于选择有明确法律体系的国家进行投资。而在我国，由于尚未针对BOT投资方式出台正式法规，在进行BOT项目融资时只有采取“一事一议”的原则，对每一个具体的BOT项目讨论制定相应的规章制度。这种做法不仅造成时间上的浪费，还容易造成各个项目之间规章制度的混乱，并带来其它一系列衍生问题，使项目投资者逐渐失去耐心和信心。因此，我国需要加快制定并颁布专门针对BOT融资方式的法律法规。

2、推进BOT专门人员的培养

BOT项目的运作需要既懂技术，又懂经济、法律和管理方面的知识，而我国这方面人才较为匮乏，也制约了BOT项目的推广，因此有必要加强对BOT专门人才的培养力度。一方面，可以邀请国外专家学者到中国对BOT项目的负责人和专业人员进行系统全面的培训；另一方面，国家也可以派遣专业人员到国外考察，了解和学习国外BOT项目从立项、招投标到建设、经营和转让等全过程的做法，借鉴经验。

3、加强对BOT融资模式的宣传

BOT方式作为一种吸引外商投资的方式，我们应当进行广泛深入地宣传，不断深化对基础设施建设采用BOT投资方式的认识，综合考虑环境效益和社会效益，消除人们在认识上的偏差和疑虑。但也应充分认识到BOT投资方式所存在的弊端，并不是所有的基础设施项目都适合采取BOT投资方式。

4、成立专门机构加强管理

BOT投资项目涉及包括基础设施建设以及国家的一些重点建设计划等领域，项目的实施还涉及到国家的各种政策，因而政府对BOT项目的管理显得十分重要。因此，有必要成立专门机构对BOT投资项目进行统一的管理和协调，具体来说主要是负责制定BOT项目宏观发展规划、监督指导BOT投资方式的应用等。此外，成立专门主管机构也能明确各级政府的审批权限、简化项目的审批程序，从而提高行政效率。

5、鼓励民间资本参与BOT项目投资

目前我国民间资本比较充足，据权威数据统计，截止2010年末，全国居民存款余额为71.3万亿，人均存款余额5万余元，规模如此庞大的资金正在寻找新的投资目标。如果我国当前面临的严峻通货膨胀形势得不到有效缓解，加之居民对股市等其它投资方式的不乐观态度，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，在国家的十二五规划纲要和2011年及2012年的政府工作报告中也多次强调要鼓励和引导民间资本投资健康发展等。面对着一方是居高不下的居民存款余额，一方是BOT投资项目的资金需求，政府鼓励民间资本参与BOT项目投资可以更好地为借贷双方解决这一难题，实现民营资本的流通，也有效地避免或减少外资BOT项目实施过程中所可能产生的政治风险、汇率风险等，进而实现双方的互利共赢。

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