英国私人养老制度的四维分析及其对我国的启示

张建霞

（浙江财经学院，浙江 杭 州 3 10018）

提到“从摇篮到坟墓的福利保障”，众人皆会不约而同地想到英国。在高福利的英国，政府主导的养老保障和社会的私人养老保险究竟作用如何？纵观英国社会保障改革史，政府对私人养老保险的鼓励、引导作用尤为显著。英国人退休后除了领取“国家基本养老金”外，大部分的养老金来源于第二支柱——“国家收入关联养老金”以及“私人养老金”。作为养老保险体系第二支柱的重要组成部分，个人养老金、职业年金、存托养老金等私人养老保险为英国养老事业发挥了重要的作用，缓解了政府公共养老金的压力。此外的第三支柱——商业保险也发挥了积极地效用。据相关预测，个人养老保险负担将在2050年后负担起英国工薪阶层的养老金。

中国的养老保险体制主要由基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老三个支柱组成。然而目前，政府负担了绝大部分的养老责任。人口老龄化压力、养老金支付压力，资金保值增值压力等使得我国政府养老保障事业举步维艰。作为养老保险的有效补充——社会补充养老保险也仅有企业年金。然发展较晚，种类少，起点低，速度缓慢，严重制约了社会保障效用的进一步提升。建立企业年金制度的以大型国有企业，垄断性行业为主，中小企业寥寥。此外，在基金管理，投资方面更是困难重重。

为了使文章更有针对性，文中所指的“私人养老保险”指的是由政府支持下发展起来的私人养老保险，而不包括在市场竞争中发展起来的商业保险。本文的主要内容是比较中英两国在私人养老保险制度中的不同之处。通过制度设计、税收优惠、基金监管、法律保障等四个维度，分析英国私人养老保险制度的现状，研究英国私人养老金制度的优点和发展趋势，对中国发展企业年金，鼓励发展其他社会补充养老保险都有积极的借鉴意义。

一、中英私人养老保险制度制度设计比较分析

英国的私人养老保险在制度设计上已相当完备，为其养老保障事业发展提供了不竭的动力。笔者认为英国的私人养老保险已经具有以下几个优点。

（一）种类繁多。个人养老金、职业年金、存托养老金等多种私人养老保险可供选择。个人养老金是个人从选择特定的保险公司参加DC型计划。由雇主向雇员提供的补充养老金，称为职业年金，分为DB型，DC型两种。存托养老金是收取低管理成本的个人养老金计划，最高管理佣金不超过养老基金价值的1%。[1]英国公民可以自由选择参加一种或者多种私人养老金，以保障退休后的生活保障。

（二）制度合理。英国的私人养老金在制度上设计灵活，协议进入，协议退出养老模式等制度设计十分灵活。雇员可以“协议退出”国家收入关联养老金计划，参加由雇主提供的职业养老金计划；也可以选择建立个人账户，参加个人养老金计划。此外，英国的私人养老保险在制度上坚持对国民负责的态度。相关法律规定“只有雇员在职业养老金计划中获得的养老金等于他们能够在国家收入关联计划中可能获得的最低保证养老金时，才可以协议退出。”[2]以保证国民在退休后能获得足够的养老保障。为了控制风险，政策允许参加DC型职业养老金计划的国民可以“协议退出”国家收入关联计划。可见，英国私人养老保险秉承贝弗里奇的公平原则，对国民负责。

（三）贡献重大。按照英国政府设定的渐进改革目标，英国退休雇员养老金收入中国家与私人部门(市场)承担的比率在2025年要达到50:50，到2050年，该比率要达到40:60。而目前的比率仅为60:40。这就意味着英国将养老保险的主要责任由政府公共部门转移到社会私人部门，从而大大减轻了政府的财政压力和管理成本。

相较而言，中国的企业年金，是重要的社会补充保险。而职业年金，由于没有相关制度出台，暂时无法比较。换言之中国的社会补充养老保险几乎没有选择。只有企业年金。

在制度设计上，中国企业年金制度显得空洞，不切实际。《企业年金基金管理办法》第五条规定：一个企业年金计划应当仅有一个受托人、一个账户管理人和一个托管人，可以根据资产规模大小选择适量的投资管理人。鼓励支持企业建立企业年金，需要一定基础。在中国能够建立起企业年金制度基本就是垄断性企业，大型国有企业等。民建中央2010年一份报告显示中国中小企业的平均寿命只有2.7年。所以对于广大的中小企业来说，建立企业年金几乎是不可企及的梦。因此，真正建立企业年金制度的企业少之又少。《企业年金基金管理办法》第十五条规定：建立企业年金计划的企业，应当通过职工大会或者职工代表大会讨论确定，选择法人受托机构作为受托人，或者成立企业年金理事会作为受托人。然而事实上提供企业年金的仍在少数。企业年金是一种补充养老保险，被视为高档的企业福利，这个规定形同虚设。尽管企业年金制度实行的是个人账户、DC型完全积累制，但是由于制度的束缚和现实压力，导致企业年金还未能在中国完全普及开来。

二、中英私人养老保险制度税收优惠比较分析

英国私人养老保险的迅速发展与政府提供的税收优惠密不可分。政策规定：参加职业养老金及个人养老金计划的雇员及其雇主，在缴纳国家基本养老金时可以享受优惠。优惠政策设计巧妙，激励灵活。这些优惠并不直接返还给雇员个人，而是投入本人的职业养老金或个人养老金计划。政府将国民保险捐费中个人缴费率的2%，雇主缴费率的3.8%退回到个人养老金账户，以此鼓励雇员参加个人养老金计划。优惠之三：提供原属于SERPS计划、现选择加入到个人养老金计划从而退出SERPS的成员2%的特别奖励金[3]。

另一方面，英国政府对职业年金计划采用EET模式，即缴费和投资阶段免税，领取阶段缴税。这是当今世界普遍的养老金税收规定，可以避免重复征税，对于基金投资也有积极效果。从参与人数中我们可见效果。英国不仅国家养老保险已经基本实现全覆盖。私人保险的覆盖率也相当广。根据人力资源和社会保障部2009年3月赴英国养老金制度考察团的报告显示，约有960万人参加了职业养老金计划，700万人参加了个人养老金计划。

中国的企业年金税收优惠不高。财政部与国家税务总局于2009年6月发布的《关于补充保险有关企业所得税问题的通知》，规定企业年金企业缴费部分可按不超过职工工资总额5%的标准在企业所得税前扣除。比原来提高了1%，但税收优惠水平仍然偏低，难以发挥激励作用。与部分省市现行企业年金税收优惠政策标准相比较，这个国标的5%实在缺乏吸引力。

其二，中国企业年金税收模式缺乏激励。英国采取的EET模式是在领取养老金阶段收税，郑秉文教授将我国的模式定义为不规范的“模糊TEE”。[4]中国企业年金的税优现状可描述为：前端纳税但事实上不缴费，中端和后端免税但无章可循。在实际操作中，中端和后端基本不征税，并成为“惯例”。相关部门对个人缴费税优模式在诸多文件中均未作过任何完整描述，特别对中端和后端是否征税也从未涉及，仅有个别省份制定了较高的个人缴费优惠比例。而且相关税优政策文件的制定基本上是围绕企业缴费前端免税进行的。因此，这种模糊的模式一定程度上抑制了企业设立养老金的热情。

其三，相较于英国的覆盖面，我国企业年金参与人数显得微薄。根据人保部统计，到2009年年底，全国参加企业年金计划的人数为1179万人，累计基金2533亿元。对于拥有14亿的人口大国来说，如此人数实在太少，难以作为养老保障的一大支柱。唯一值得庆幸的是“最近4年新增1853亿元，平均每年增加463亿元”。并不是所有的企业都为雇员提供企业年金，垄断性行业和大型国有企业，高效益的集团占绝大部分。对于给广大的工薪阶层而言，企业年金还是一个遥不可及的梦。

三、中英私人养老保险制度法律保障比较分析

英国政府对发展私人养老保险事业十分支持。从历史的角度分析：撒切尔提出“在保留福利国家制度的前提下，发展私人部门福利计划，选择私人部门养老金计划”；1986年社保法案首次推出了个人养老金计划和职业养老金计划；1999年又推出了“存托养老金计划”，建立了低管理成本的个人养老金计划。1995年社保法案对职业养老金计划的养老基金管理进行了全方位的规范，使得养老基金的管理有法可依。这些法案从法律上有效地维护了养老金计划成员的利益，保障了私人养老保险的合法性。不仅如此，对于养老基金的监管也有明确的法律规定，在实际操作中更是有法可依，操作性强。

对比之下，中国的私人保险在法律上的保障就显得束手束脚。我国第一部关于社会保障的法律《社会保障法》在2010年10月28日才通过，结束了之前仅仅依靠法规，部门规章维系社会保障运转的事实。同时也说明相关法律保障的不足。针对社会补充养老保险而建立的《企业年金基金管理办法》，实践性不强，很多条款还是原则性规定，操作性起来困难重重。这些规定性的条款，在激励企业积极参与建立企业年金方面更加显得力不从心。

四、中英私人养老保险制度基金监管比较分析

英国早在2004就规定由养老金监管局、养老金保护基金委员会、养老金调查专员对养老基金进行管理，这也是构成了现在的养老金监管体系。

养老金监管局主管收集信息、发布通知、提供指导。养老金保护基金委员会负责雇主破产和计划资产不足时，对参与的成员进行补偿。而养老金调查专员的职能相当于监察，负责调查书面投诉，判定事实或法律的争议。英国的私人养老保险主要有基金公司主持。而政府则由金融服务管理局出面，监管基金公司的资格、工作方式，重点关注偿付能力。无论从补偿、投诉、还是支付能力计算、指导等各方面，英国的相关部门各司其职，几乎囊括了管理的各个方面，显示了监管的可靠性。明确的分工和周密的监管体现了英国政府对私人养老保险的重视。

中国也有不少法规，如《企业年金办法》、《企业年金基金管理办法》等，但在基金监管方面，我国的实践力依然薄弱，违法违规挪用、盗用基金的状况不时被曝光。上海陈良宇案也给基金监管敲响了警钟。在基金管理的具体操作上，各部门配合不够严密，这直接导致了政府部门的管理成本成本。再加上部门之间的利益分歧，工作效率不高的同时也暴露不少的制度漏洞。值得引起人们的反思。

五、启示

（一）明确定位。企业年金等将会成为中国国家养老保险的有效补充，是一种社会补充养老保险，作为第二支柱协助养老保障事业。因此政府必须明确其合法地位且充分发挥企业年金的作用。企业年金对于吸引人才是一种有效的激励手段，企业也乐意付出建立企业年金。为了支持、鼓励企业年金的发展，政府应当提供适当的政策倾斜，为设置企业年金的公司提供有效支持。具体到制度，流程而言，财税部门应明确分工，无论从收费、日常管理、还是基金运营投资、发放待遇等多方面，都可以为企业提供优质的，人性化服务。对于标杆型企业，政府予以一定的拨款，也能激励其他企业纷纷建立企业年金。

（二）加强监管。养老金监管是件复杂的工程，需要依靠多方管理，互相监督。相关部门各司其职才能保证企业年金的稳定运行。诸如政策制定、日常行政管理，人力资源与社会保障部能够发挥所长。账户管理、负债管理，基金筹集、管理和发放过程中则可以由财政部门按照财政法规进行监督、审核以及处罚。企业年金的费率，发放比率则可以由税务部门负责，以此保证基金应收尽收。最重要的是加强监管[5]。审计部门负责的是企业年金在资金的筹集、使用、管理、发放及运营过程的有无违规、违纪。

（三）加强法律保障。关于中国社会补充养老保险法律法规目前仍然较少，较散。除了《社会保障法》，仅有《企业年金基金管理办法》、《企业年金基金管理运作流程》等部门规章和地方性法规为企业年金提供相应的制度保障，缺乏权威性的法律制度保障，无形中也削弱了企业年金这一社会补充养老保险的地位。[6]在基金投资方面，购买国债、投资银行存款、企业债券等规定较为死板，虽然考虑到“鸡蛋不要放在同一个篮子里”的风险性，但资金保值增值空间仍然不大。

（四）建设相关配套制度。中国若要致力于完善社会保障体系，发展企业年金等第二支柱的养老保险，就需要致力于构建以满足于长期发展的战略性社会保险基金监管体系。所谓“人才是第一资源”，培养专业知识的人才，特别是拥有数据分析，精算，监管，法律，网络技术等方面专业背景的高级应用型人才，对于企业年金的运营管理，风险控制，法律支持，监管监控等诸多方面都能给予支持和帮助。

（五）提供税收优惠。考虑到目前建立企业年金的以垄断性行业、大型国有企业为主，这些企业本身已经获得较高的国家养老保险和福利待遇，若是在提供进一步的税收优惠，肯定会遭世人诟病。然而，由于没有税收优惠，没有建立EET模式，对吸引广大的引中小企业参加企业年金计划更是天方夜谭。所以必须重视数据和定量分析，用数据说话，制定合乎实际的税收优惠。

[1]人力资源和社会保障部.赴英国养老金制度考察报告[R].中英养老资料合作汇编.2009年3月30日

[2]胡云超.英国社会养老制度改革研究[M].法律出版社.2005:79—90

[3]郑秉文、孙守纪.英国职业养老金监管体制的发展历程[J]，欧洲研究.2008(2):30

[4]郑秉文.企业年金税优困境出路：部分TEE模式[J].中国社会保障2010(6):24

[5]郑秉文、胡云超.英国养老制度市场化改革对宏观经济的影响[J].国际经济评论.2004(1):22—23

[6]芦道华.养老保险基金投资问题的思考[J].时代金融.2011(1):13—14