国外城镇化发展经验对湖北省的启示

唐咏梅

（湖北工业大学外国语学院；湖北武汉 430068）

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。城镇化不仅是人口的城镇化，而且是整个社会基本形态由农业型社会向更高一级城市型社会的转型，是以经济增长和社会发展为基础和前提的，发展水平与工业化和经济发展相适应。2010年，湖北城镇化水平为46%，低于全国46.6%的平均水平。湖北省“十二五”规划提出，到2015年全省城镇化水平将达52%以上。目前湖北省正处在城镇化发展的关键期，急需借鉴国内外的成功经验，以实现高质量的发展［1］。

1 国外的经验教训

1.1 印度城镇化的实践

印度是世界第二人口大国，其城市化推进速度慢于低收入国家组的平均水平。城市化和经济增长过程中，服务业增长相对较快，城市化率提高的主要因素是城市人口的自然增长。印度城乡关系有待改善，城乡差距很大。农村人口向城市的迁移，主要是由农村贫困的推力所致，而不是由城市繁荣的拉力所致，被称为“贫民窟的异地转移”。城市化的质量、城市的管理运行状况不理想，基本公共服务设施短缺。贫民窟和城市贫民大量存在。

1.2 美国城镇化实践

美国是当今世界城镇化水平最高的国家之一，85%以上的人口住在城市里。全国50个州，3043个县（郡），35153个市、镇（村），基本达到城镇（村）一体化，农村城镇化［2］。美国政府通过基础设施建设、产业政策、社会福利机制和统筹城乡发展等措施引导和推进城镇化进程，成功经验包括：（1）科学而稳定的市镇规划。规划必须通过专家的论证和市民的审议，确定后，十分稳定，不得随意更改。（2）民主而灵活的管理机制。行政管理机构精简，美国政府内部管理简单化。民意对政府决策有相当大的影响力，重大事项须由民众表态决定。（3）重视教育和人才的培养。（4）加强基础设施建设，修建铁路网，建设高速公路，推动城镇化在区域间平衡发展。（5）推动技术革命，实现城镇化与工业化、产业化协调发展。（6）健全社会保障，着力解决住房和就业难题。创新住房政策，缓解城区住房紧缺。建造低造价公寓住房，用以清除贫民窟。创造就业岗位，通过多种途径帮助城镇居民就业。（7）协调城乡发展，保障城镇化持续健康推进。

1.3 日本城镇化实践

（1）“都市圈”和“城市带”。日本打破行政区划的分割，采取了圈域经济的“都市圈”模式。东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半径都在50－70公里。日本正是借助于这种圈域结构模式，较好地发挥了中心城市和城市群的综合功能［3］。（2）小城市呈“跃进式”发展。近年来，日本的小城市不仅在数量上而且在经济实力上也得到迅速发展。（3）制定多层次多种类型的城市发展计划，分为全国计划、大城市圈整备计划和地方城市开发促进计划等三大类。（4）颁布实施城镇建设法规。（5）运用财政金融政策，推动城市发展。（6）扩大政府公共投资。主要用于铁路、公路、港口、工业用地等方面的基础设施建设。（7）增加教育投入，加紧培养人才，对日本城市发展起了重要作用

美国、日本的城镇化发展具有一个共同点，即都得益于工业化的推动，工业革命的兴起带动了众多工矿企业的建立，进而引发对大量劳动力和技工的需求，使得大量的就业人口从第一产业转向二、三产业，从而引起人口和产业的集聚，在资源丰富地区或交通干线形成了新的城镇。

2 湖北省城镇化现状

在城市布局上，坚持“一主两副”的总体格局。“一主”指的是武汉城市圈。继续支持武汉市发展成为全国性的具有竞争力的特大城市，发挥武汉市作为国家中部地区中心城市的带动作用。到2015年，武汉城市圈要率先在湖北省和中部地区实现工业化、城镇化和基本现代化；“两副”指的是“宜荆荆”和“襄十随”城市群，以宜昌、襄樊两个省域副中心城市为核心，带动区域发展。

湖北坚持以“两圈一带”战略引领全省经济社会发展，加快武汉省域中心城市和宜昌、襄阳两个省域副中心城市“一主两副”建设步伐。按照城乡统筹的要求，积极推进鄂州城乡一体化试点、仙洪新农村建设试验区、88个新农村建设乡镇试点等一系列开创性的示范工程，为走出一条具有湖北特色的新型城镇化道路进行了积极探索［4］。但是，目前湖北城镇化进程中仍有一些问题存在。

2.1 城镇化发展取得了很大进步，但总体水平还有差距

2010年，湖北城镇化率比全国平均水平低0.4个百分点，位列全国第15位。从湖北城镇化水平的等级划分情况来看，城镇化率45%以上的县市只有19个，而30%以下的地区占整个湖北省一半以上［5］。因此，推进城镇化的空间还很大。世界各国的城镇化经验表明，在现代建设过程中，城镇化率往往是超过工业化率的。而湖北省城镇化率低于工业化率，说明湖北的工业发展没有相应促进农村人口向城镇集中，工业吸纳农村人口的能力有限；没有带动社会结构实现同步转变，经济发展与社会发展缺乏协调性，阻碍社会总需求的扩大，加剧城乡二元结构的矛盾，阻碍湖北经济和社会发展。

2.2 发展体系还不完善

武汉市“一城独大”，宜昌、襄阳市两个省域副中心城市区域辐射力有待提高。“一主两副”中心城市周围缺乏城市群的支撑，湖北平原地区和山区城镇布局松散，鄂西山区特别是恩施地区以及鄂东北大别山区城镇化水平明显偏低，平均在20%以下。小城镇体系层次不明朗，城市规模普遍偏小，城市经济集聚能力和集聚效益偏弱。

2.3 文化特色还不鲜明

部分城镇的规划设计求新求洋，照抄省外国外的规划思路，导致城市面貌高度趋同。在推进城镇化过程中，有的地方为了追求经济效益最大化，过度商业运作，不惜拆毁大片历史街区与建筑，造成所谓“建设性破坏”。有的在建筑设计上过分追求外在美感和内在功能的完备，缺乏文化内涵与特色。

2.4 城市结构趋同，城市质量不高

基础设施建设薄弱，交通堵塞、住房拥挤、能源紧张、环境污染等一系列问题，制约本省国民经济特别是城市经济的发展。

3 国外城镇化经验对我省城镇化发展的启示

从全国发展格局看，国家制定的《促进中部地区崛起规划》，提出要在中部地区培育武汉城市圈等城市群，作为促进中部地区崛起的增长极。同时，在城镇化快速发展阶段，城镇化正在由东部向中西部加快推进，我国未来将构建“两横三纵”城市化战略格局，优先发展三个特大城市群和八个大城市群，其中，沿长江通道横轴、沿京广通道纵轴以及长江中游地区大城市群都与湖北密切相关。湖北城镇化加快发展的历史性机遇已悄然降临，我们必须牢牢抓住。

3.1 创新体制机制

推进城镇化，必须打破城乡二元结构，加快建立与新型城镇化相适应的体制机制。改革现有户籍、土地制度，创建投融资体制。要突破城乡户籍束缚，突破土地资源制约。更新旧观念，消除思想障碍，要改变“离土不离乡”的旧思维。鼓励乡镇企业适度集中到城镇或城市开发区。建立城镇建设投融资新机制，保障城镇化的资金供给，如：完善和规范城镇土地批租制度；建立和完善城镇土地出让金用途分解机制；推行特许经营权制度，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设等。

3.2 加强城市规划，强化政府对城镇化的指导

美、日城市发展史表明，一个良好的分层次发展的规划是城镇化健康发展的必然需要。制订规划要有创新意识和发展眼光，要注意城镇化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展与区域经济发展、城市短期发展与中长期发展的有机衔接和协调。要广泛听取专家、群众的意见，集思广益，反复修改和完善城镇化规划。规划按程序审查批准后，应具有相对的法律效应，坚决予以实施，坚决杜绝长官意志、行政命令干预规划的现象，坚决杜绝一任一改的短期盲目行为。要严格执行城市规划，坚决维护规划的严肃性、权威性。

3.3 突出发展大中城市

大城市是城市现代化的主体，在城镇化进程和社会发展中起着主导作用。城市发展的极化效应表明，当城市发展到一定规模，各种生产要素达到一定经济合理的聚集程度，各项功能才能协调，呈现出发挥效益的最佳状态。据专家测算，100万—200万人的特大城市，社会、经济、环境、建设效益最好；50万—100万人口的大城市，上述4种效益居第二位；20万—50万人口的城市效益居第三；20万人口以下的小城市效益最差。武汉是一个特大城市，它的辐射、带动能力正在日趋显现，今后还要继续做大。在武汉城市圈内，努力打造武汉国家中心城市和武汉、鄂州、黄石、黄冈都市连绵带。只有武汉一城独大还不协调，还要把武汉城市圈、“宜荆荆”、“襄十随”城市群做大做强。

3.4 完善社会保障体系，逐步建立覆盖城镇所有居民的新型社会保障体系

放宽户籍准入门槛，逐步消除“不完全城镇化”现象，将务工人员全部纳入城镇住房保障体系、城市居民医疗保险、新型农村合作医疗，解决居民住房难、看病难的问题。开展职业技能培训，提供就业机会。要确保我省的城镇化进程进入稳定、持续发展的轨道，就必须为进城的农民提供基本的社会保障，彻底解除他们的后顾之忧。

3.5 加强公共基础设施建设，全面提升城镇综合承载力

城镇应兼具产业、居住、公共服务和生态环保功能，实践表明，加快城镇基础设施建设是加强城镇功能的基本保障。强化城镇道路交通网络建设，建立完善的城镇水、电、气、热供应系统，建设优美舒适和谐的城镇生态环境系统。要加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设。城镇新区建设要确保绿化用地，努力营造人与自然和谐的城镇生态环境系统。要统筹建设城镇社会公共服务设施。进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，重视城镇防灾减灾的基础设施建设，提高应急能力和防灾救灾能力，避免出现“到武汉看海”的现象。

3.6 重视人才培养和文化建设

武汉有世界最大的大学城，拥有在校生超过百万人，这为湖北的经济发展提供了强大的文化和人才支持。但能否留住人才是关键。聚集在城中村的大量“江蚁”们，期待政府部门的帮助。湖北是荆楚文化发源地，文化资源丰富。城镇化规划应广泛吸收国内外城市规划建设的先进理念，注重地域、历史和文化特色。加强城市历史文化遗产的保护，弘扬传统文化和地域文化特色，提升城镇文化内涵，彰显荆楚文化魅力。生态文明与城市文化呈现出互动互融的发展。要着眼于满足人民多样化精神文化需求，保障人民基本文化权益，体现人文内涵，打造城市文化品牌。

3.7 大力发展交通

“九省通衢”的湖北优势日益显现。高铁、航空、港口、高速公路等的迅猛发展给湖北带来了空前的良好发展机遇，人流、物流量大增，湖北中部优势凸显。我们不仅要建设一流的硬件设施，还要提高服务意识与水平，营造和谐的宜居环境。

3.8 协调城乡发展

新型城镇化，要推进大中小城市和小城镇协调发展，在城乡一体化过程中推进城镇化。城镇规划要符合经济社会发展规划，要与湖北“两圈一带”、“一主两副”及大别山、武陵山试验区建设规划相吻合。既要防止大中城市的无规发展，也要高度重视有效治理小城镇建设无序发展。武汉等大城市在引领城乡一体化的区域经济发展中起着不可缺失的龙头作用，必须切实起到示范、带动作用；遍布荆楚大地的小城镇，必须着眼于建设联结城乡的经济网络节点，使之成为城镇体系的最广泛载体。大城市，小城镇，两者协调发展，偏颇不得。

3.9 突出综合治理，建立健全城镇管理体制

一是创新管理体制。积极推进“城管进社区”，大力实施“数字城管”和网格化管理模式。二是完善城管综合执法机制。进一步集中行政处罚权，加大综合执法力度，定期或不定期地开展专项整治工作，加大对重点地段和重点区域市容市貌和客运交通秩序等的综合整治力度，形成良好的城市秩序。三是探索全民共管机制。以创建国家卫生城市和全国精神文明社区为契机，引导市民出行文明、秩序文明、言语文明，广泛开展文明创建活动，引导市民参与城市管理，逐步形成一种市民认识到位、部门监督有力、社会自觉共管的城市管理新局面。

未来城市和城镇化发展必须走资源节约、环境友好的可持续发展之路。以人为本，统筹兼顾，坚持科学发展。总之，加快推进新型城镇化进程，提高城镇发展水平，是一项艰巨而复杂的历史任务，也是一项需要不断深入研究探索的重大课题。我们必须进一步统一思想、抓住机遇，开拓创新、真抓实干，为推进城镇化更好更快发展，为国民经济持续健康发展增添强大动力。

1 李新.城市化过程中的生态风险与环境管理［M］.北京：化学工业出版社，2007：35－36

2 周冯琦.上海可持续发展研究报告［M］.上海：学林出版社，2007：12－15

4 湖北省统计局.湖北农村统计年鉴［M］.武汉：湖北辞书出版社，2004