论公办高校债务成因及化解对策※

耿 星

（武汉商业服务学院，湖北 武汉 430056）

中国国家审计署公布的数据显示，截至2010年底，1164所地方所属普通高校有政府性债务2634.98亿元。几乎所有的高校都有大量的银行贷款，在高校扩招、扩建的过程中，还存在大量的其他融资行为，我国公办高校（以下简称高校）债务风险日益显现，已成为制约高校发展的重要因素。

一、高校债务形成的原因

（一）思想观念上的原因

高校承担着为国家建设培养人才的根本任务，作为社会公益事业而存于世，既然是公益事业，作为高校的管理者当然就会形成所有的投入全部由国家来承担的观念。当国家投入不足且学费收入也不足以弥补其支出时，就只能向银行举债来维持，而且是代国家举债。正是在这种思想观念的支配下，各高校纷纷举债，根本不会考虑还债和举债风险的问题。高校管理者始终坚信在中国现行的体制下，高校(尤其是重点大学)，不论欠下多少债务也不会破产的，所以在向银行举债时就根本没考虑过还款。

（二）大规模的扩招

扩招始于1999年，根据当时国家“扩大招生，提高学费；扩大内需，拉动消费”的政策，高校开始大规模招生，而且是把教育当成一种产业来办。1999全国高校招生规模从1998年的108万扩大至159万，增量超过47%，且在后七年中持续上升，每年增加数十万人。学生人数的激增造成生均校舍面积，生师比及生均图书册数和生均设备值都不能满足正常的教学需要，教学资源极度匮乏，为了保证教学的需求，高校不得不征用土地，兴建校舍，增加教师，加大教学设备和办学经费的投入。

（三）政府投入严重不足及学费多年未调整

根据1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》的要求，国家在2004年以前财政性教育经费的投入应占到国民生产总值的4%，但这一目标一直徘徊在3%左右，（估计2012年的决算能够达到国民生产总值的4%）、有不少的高校生均财政拨款总额虽然在逐年增加，但其占全部收入的比重却在逐年下降，全国高校历史欠债高达万亿计。虽然国家的教育经费从总体上看是在逐年增加，但增加的大部分都用于九年义务教育方面。除政府投入的严重不足外，学费标准多年未调整，更使得高校的经费收入捉襟见肘。

（四）办学标准的拉动和政策相互间的矛盾

教育部在《高等学校设置的暂行规定》中要求，本科学校生均面积必须达到60平方米，生均图书100册（纸质），师生比1:18。各高校为了达到规定的指标，在政府投入不足的情况下，只能靠贷款或是弄虚作假来解决。这些规定的指标不但使高校债台高筑，而且与其他部委的政策相违，若按照教育部门的规定达到生均面积却满足不了国土资源部门建筑上容积率的规定，要达到建筑容积就必须扩大建设面积，再如要达到师生1:18的比例要求，就必须招收大量的教师，但人事部门又有编制的限制，就算能够招进大量的老师，人员经费也将激剧增加，在信息化高度发展的社会，办学标准居然规定电子图书不能计入生均图书比。这些规定和指标不仅与国家节能减排政策不符，而且也与我国倡导节约型社会的大政方针相违。

（五）高校盲目攀比和银行的推手

在七年的扩招期和2005年之后的调整期，各高校乘此机遇，热衷于盲目的扩大和升格。再加上教育部每几年搞一次教学水平评估，而且教学水平的评估体系中有很多是与生均标准，生均值有关，因而造成各高校为了取得评估优良的成绩，盲目攀比，不断扩大校舍面积，增加教学设备。这些加大的投入又得到银行的推波助澜，银行一直将高校视为有政府作为担保的优良客户，不担心高校会破产，因而从扩招到调整期间，只要高校有资金需求，银行都是有求必应，既满足了学校的资金需求，也为银行带来了稳定、丰厚的利润。

（六）自身造血不足和监管的缺位

高校的经费来源比较单一，除财政拨款就是学费收入，很多学校虽然在提倡走产、学、研相结合的道路，但并没有多少能为学校引进资金的项目和途径。在高校自身造血功能不足的情况下，学校的资金来源渠道就只能转向银行贷款，而恰好这正是国家和教育主管部门监管缺位的方面，高校在向银行贷款时既不用担保也不需财政部门和教育主管部门的审批，资金就可以大量流向高校。资金来源容易也容易造成高校在建设和使用上，带有很大的盲目性，超范围、超标准的使用贷款比比是。国家在教师法第二十五条中规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。但现实中由于政府的投入不足，高校自身的造血功能又欠缺，要做到不低于公务员就只能使用贷款来弥补，更不用说高于公务员了。

二、高校债务化解的对策

（一）加大政府的投入。

高校的负债是政府在教育上长期投入不足所形成的，虽然高校的负债中不乏有些不合理的成分在其中，但绝大多数的负债都用于了扩招过程中基础设施的建设中了。笔者对当前财政部、教育部出台的高校化减债务的政策中，提出的“谁举债、谁负责”的观点颇有不同，高校属于社会公益事业单位，其所需经费理应由公共财政支付，当公共财政财力不足的情况下，政府又出台了扩招政策，高校为了完成政府赋予的职能，只能代替政府向银行举债，如今将高校所借债务视为学院行为，恐为不妥，更何况时至今日，政府仍未达到《中国教育改革和发展纲要》中教育投入占到GDP4%的要求。因而，化减高校的债务应分为二步来走，一是在今后的国家预算中加大对教育的投入，保证目前的高校正常经费支出，这样才不会出现“化旧债添新债”，二是对现有的债务进行分类，确属于因扩招用于基础设施建设的，由政府分期化解，在政府财力不足的情况下可先采取贴息处理方式，以减轻高校负债利息的巨大压力。对不属于此类的则由学院通过创收、缩减支出自行化解，这也可让高校承担一部分还债的责任，以达到增强高校管理者的债务风险意识。

（二）适当调整学费收入。

从2006年以来学费收入就被六部委下文不得增加，在政府投入严重不足的情况下，学费收入又限制增加，但办学成本并未因学费不动而减少，相反近年来物价指数不断上涨，办学成本居高不下，有很多专业已到了难以维系的地步。笔者建议可在政府增加投入的基础上允许学费作适当的增加调整，在国民收入得到提高的前提下，结合物价上涨指数，采取小幅、分段的调整方式，这样既可保证社会的稳定，同时又能以保证教学质量的提高。

（三）盘活存量资产。

众多高校的债务是在数校合并、扩大办学规模中，筹建新校区所形成的，而合并前的学校大多在市区内有着地理位置很好的土地，市场价值相当高，如果能够盘活这些存量土地资产，挂牌出让，用于房地产开发，其所得收入可大大减轻高校的债务。据调查确有不少高校想利用存量土地资产来化减债务，但在国家政策上又存在一定的障碍，使得各高校并不积极，究其原因是，各高校的土地以往都是以划拨形式取得的，原始成本几乎为零，如今若挂牌出让，税务机关须按土地收入的总额来征收营业税及附加、土地增值税、印花税等，如此下来，土地收入的三分之一甚至二分之一得用来交税。因此，高校对处理存量土地资源用于化减债务并不积极。国家应针对此出台专门的税收政策，对高校出让土地取得的收入用于化减债务的，一律免征各项税费，以促进各高校盘活存量资产用于化减债务的积极性。

（四）调整办学及考核指标体系。

不可否认，高校的巨额债务形成，有相当一部分源于我国办学及考核的指标规定，如高校设置评审的指标中规定，生均占地面积不得低于60平方，建筑面积达到30平方，生均图书100册以上，（且电子图书不能充抵），生师比为1:18，生均设备值4000元等等。这些指标的完成且不说与国家政策和其他部委规定相冲突，就是完成这些指标势必会加大高校的资金投入，而加大投入又面临着财政拨款不足，学费收入多年维持不变，不投入又不能达到办学规定的指标，对于高校来说就只能是饮鸩止渴，大量通过银行贷款来达到办学及考核的指标要求。笔者认为一个高校固然硬件条件是重要的，但更重要的是要看其软件条件，看培养出来的人材素质如何，同时也要考虑与国家的大政方针政策保持一致。因而。在办学及考核指标体系的建立上，要侧重于软件条件，侧重于人材培养的结果上。

（五）建立高校贷款预警和审批机制。

由于财政在教育上长期投入不足，因而在高校缺乏资金转而大量向银行贷款时，财政不得不放任自流，高校在贷款时也从未考虑过资金使用的成本和还贷的来源，这二方面的原因造成了高校的债务如雪球般的越滚越大。近年来，国家加大了对高校债务的关注程度，连续三年拿出大量化债资金，力图降低高校债务的风险，但我们要注意到，如果不建立和完善贷款的预警机制，难免会出现“旧债未了又添新债”的现象。因此，在三年的化债年后，高校贷款必须每年上报贷款规模，同时严格履行审批手续，未经批准一律不得新增贷款规模。对擅自新增贷款规模的除在经费预算上予以扣减外，还要追究当事领导者的责任，同时取消其更名或提升办学层次的资格。同时通过银监会对各大银行适时下达高校贷款预警信息，减少银行对增加高校贷款规模的推手作用。

（六）开拓多元化办学资金渠道

国家应积极支持高校开拓多元化的融资渠道，增强办学的经济实力，可考虑通过社会捐赠、发行教育公债、教育彩票，吸引外资、BOT的建设模式等，当然国家必须在政策层面上给予支持。高校在产、学、研方面也要充分发挥其在理论研究上的优势，将科研成果转化为生产力，改善资金来源的结构，扩大收入来源的渠道。

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