社会转型期的社会管理创新研究——池州市社会管理存在的问题及其创新思路

陆 宏

(中共池州市委党校，安徽 池州 247000)

社会转型期的社会管理创新研究
——池州市社会管理存在的问题及其创新思路

陆 宏

(中共池州市委党校，安徽 池州 247000)

在当代中国社会转型及社会结构变迁的新形势下，社会管理创新是适应新形势变化所作出的正确选择。我们要针对新形势下社会管理的突出问题，完善现有的社会管理体制，在继承的基础上有所创新。当前应促进政府社会管理理念的转变和创新政府的公共服务职能，加强政府管理功能与社会治理机制的有机融合，形成政府、社会组织、社区及公众协同治理的大格局。

社会管理；社会转型；创新思路

一、社会管理创新是适应新形势变化所作出的正确选择

回顾改革30余年的历史，我们在经济领域取得了很多成就，这得益于经济管理体制的改革，因为我们对经济管理体制的改革进行了很多富有成效的探索，才有了今天改革开放的大好局面。工业化、市场化、城市化、信息化和全球化在我国同时进行，在这个极为复杂的过程中，既给我们国家的经济社会发展带来活力和发展的动力，我们面临着西方国家所没有遇到过的错综复杂的社会问题和社会矛盾。

一方面，新经济组织、新社会组织的大量涌现，人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、阶层结构发生广泛而深刻的变化，人口的异地流动性持续增强，互联网的普及以及虚拟社会影响力不断地扩大。社会结构的变迁正对我们现存的社会利益格局进行着深刻的调整，而人们的思想观念也呈现多样化的特征，这一切都给我们的社会管理带来了新的挑战。

另一方面，当前的中国社会转型正处在关键期，其历史特殊性就在于当前的转型是“双转”交织的过程。所谓“双转”交织，就是指中国从传统社会走向现代社会的过程中，既面临复杂的社会转型的任务，同时又面临体制转轨的使命，即要完成由计划经济体制向市场经济体制转轨的使命。而且这种“双转”来得快，这就意味着，中国的市场经济缺少正常的自然历史积累过程，加上体制转轨和社会转型交织在一起，使中国的社会转型更加复杂。社会秩序、观念等都在经历急剧的变迁，没有定型，不可避免地会出现失序、失衡等问题。而转型社会的缺陷必然导致一些新的社会问题越来越突出，如收入差距、就业问题、农民工问题、人口流动、群体性事件以及公共安全等，众多的社会矛盾和新现象对我国政府的社会管理工作提出了严峻的挑战。例如，2003年SARS危机的暴发和初始阶段的失控，正是我国政府在社会管理工作方面存在问题的集中暴露。

特定发展阶段的中国社会建设和社会管理，其任务之重、挑战之大、难度之高，举世罕有，也正因为如此，社会管理创新是当代中国社会转型及社会结构变迁的必然要求。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话指出，要正确把握国内外形势的新变化、新特点，针对当前社会管理中的突出问题，强调最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。强调要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。胡锦涛的重要讲话是我们党对加强社会管理创新理论与实践的最新总结和概括。从总书记的讲话中不难提炼出这么两个关键词：创新、民本，这也是社会转型期的社会管理工作的核心指导思想，并为进一步做好社会管理创新工作指明了方向。

二、社会管理创新的现状及其存在的问题

在改革开放的过程中，我们也不断地进行社会管理创新的实践探索，并取得了一定的成效。近年来，池州市委、市政府高度重视加强和创新社会管理，强化工作举措，狠抓重点难点，积极探索创新，全市社会管理工作取得明显成效。在综合治理方面，“平安池州”建设成效显著，建立健全应急处突机制，加强公共安全体系建设。在新形势下的群众工作方面，突出以人为本，全市开展以“访民情、汇民智、释民惑、解民忧、惠民生”为主题的“五级书记带头大走访”活动，一批土地征用、房屋拆迁、环境保护、劳动纠纷、特困群体生产生活等突出问题和矛盾得到有效化解，为全市的“科学发展、全面转型、加速崛起、兴市富民”奠定更加坚实的群众基础。市委新成立群众工作部，建立群众工作联席会议、群众工作“访、办、考”等“一会三制”工作体系，创造性地开展群众工作。在社会建设领域，市政府在实施民生工程的同时，每年办好10件惠民实事，今年又将惠民实事扩展到19件，有效促进了民生改善。

但是，与经济建设和经济体制改革相比，我们的社会建设和社会管理相对滞后，社会领域方面存在的问题是我国经济发展水平和阶段性特征的集中反映。当前正处于改革发展的关键时期，经济体制、利益格局、思想文化、社会结构发生深刻变化，社会管理工作与人民群众日益增长的需求相比，与经济社会加速发展的形势，还有许多不相适应的地方，还存在一定的困难和问题。池州的社会管理创新工作还远远不足，存在的主要问题可以从以下几个角度进行分析：

从社会管理理念的转变来看，我们的各级领导干部尚未树立符合现代社会要求的领导方式与管理理念，对加强和创新社会管理工作进行系统研究和部署还远远不够，在工作中还存在重经济建设轻社会管理以及重管理轻服务的现象。

从政府社会管理来看，政府的职能转变还不能到位，有“缺位”现象存在。“缺位”是指政府该管的没有去管或者没有管好。特别是政府公共服务还不到位，公共产品和服务还相对短缺，主要体现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、住房保障五大方面。

从社会协同来看，社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和社会服务方面与政府相比有其独特优势。而我市目前社会组织发展还不成熟，体制机制与社会组织发展不相适应，部分社会组织行政色彩和垄断性严重，参与社会建设和管理的能力也不足。

从基层服务管理来看，目前的工作特别是社区工作还难以适应群众需求。存在的主要问题突出表现在：社区工作机制尚未理顺，社区居委会趋于行政化。由于社区目前承担了大量的行政部门工作，导致工作重心偏离社区公众，在组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等方面的工作不足，影响了社区自治和服务功能的发挥。

从公众参与来看，社会管理真正的主体是人民群众，根本的动力是人民群众首创精神。人民群众自愿参与的社会管理才是真正有效的社会管理，人民群众自觉创造的社会稳定才是真正的社会稳定。当然，社会公众参与社会管理有一个不断成熟的过程。目前我市社会公众对加强和创新社会管理的认知度还不高，参与社会管理服务的积极性、主动性不够，有效途径不多。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局还不够完善。

三、关于社会管理创新思路的若干思考

改革开放之后，根据国内外形势的发展变化，我们不断加强和改进社会管理，有力推进了社会管理改革创新。经过长期的探索和实践，我们形成了政府主导加上社会自治的社会管理模式，从整体上看，我国社会管理格局与我国国情和社会主义制度总体上还是适应的，当前应该根据新形势变化的需要进行创新和完善。中央对此也高度重视，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，党的十七大明确提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，所以我们要针对新形势下社会管理的突出问题，要完善现有的社会管理体制，在继承的基础上有所创新。在实践中，我们目前还没有形成一个政府、社会、公众合理分工、各就其位、各尽其能、相互合作、共同治理的社会管理理念和制度格局。然而，现代社会管理决不可能单独依靠政府来完成，治理结构主体的多元化应是现代社会管理的一个重要特征。政府应是社会管理的责任主体，但不是唯一的主体。社会是由各类社会组织、团体、企事业单位、基层组织等组成的，社会管理是整个社会的事情，也是全社会的共同责任。为此，十七大报告所阐述的社会管理是一种“大管理”，它与社会治理紧密相联，从某种程度上说，管理是手段，治理是目的。因此，我们应促进池州市政府管理功能与社会治理机制的有机融合，加快形成政府、社会、公民共同治理的大格局。

（一）社会管理理念的转变是社会管理创新的前提条件。思想、观念、认识是看不见摸不着的，但对行动、对实践的影响却是深远的甚至是是决定性的，社会管理创新亦是如此。新理念、新认识是社会管理创新的前提与基础。

一是服务与管理理念的统一。社会管理理念的转变，就是我们要确立以人为本的社会管理和社会建设的理念。我们的社会管理是为了更好地服务，要通过社会建设和社会管理让人们群众得到实惠。总书记在这次省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲到：社会管理，说到底就是对人的管理和服务。这句精辟的概括，道出了社会管理和群众工作的核心理念，就是要坚持思想上尊重群众、感情上贴进群众、工作上依靠群众，保持党和人民群众的血肉联系；就是要实实在在地解决群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题；就是要在实际操作中，人与人倾心交流，面对面破解难题，手拉手协商合作。我们要正确看待管理和服务的关系，要从传统的命令、管治、整顿的旧思维，转变到“寓管理于服务之中”，在管理中体现服务，在服务中实现管理，使政府工作更好地体现以人为本、执政为民。正如胡锦涛总书记强调的，要把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。在管理中体现服务，在服务中优化管理，这应是现代社会中社会管理工作的基本理念。

二是更加注重社会公平和公正。社会公平与公正，在当代中国具有特殊的含义。社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。要想做到社会公平,首要做到改革和完善收入分配和利益协调机制，因为所有问题都产生于利益之间的冲突，合理、公平、公正的利益机制和分配格局，是社会体制的核心。只有在社会管理中秉持社会公平正义理念，才能在一定程度上弥补市场失灵和缺陷，保证社会成员利益相对均衡，形成相对均衡的利益格局。建立起在市场经济条件下，保证社会公正公平的利益平衡和协调机制，这不仅仅是一般的制度和政策，而是更为根本的社会建设。依靠这种机制，既可以保护先富群体的发展活力，又能够给后富群体获得发展提供必要的机会和条件，从而促进全体社会成员逐步实现共同富裕。

（二）创新政府的公共服务职能和社会管理的工作

在新的社会管理格局中，政府要担负起社会管理的职能。党的十六届四中全会《决定》强调，要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。这是发展社会主义市场经济的根本要求，也是构建和谐社会的根本要求。随着政府职能的转变，政府必须有所为、有所不为，必须从根本上转变计划经济体制下形成的政府管理经济社会的方式、方法，提供与现代市场经济体制相适应的政府公共服务和社会管理。在当前和今后一段时间，池州市政府在社会管理中必须重点做好几项工作：（1）建立健全社会管理的政策法规，依法管理和规划社会组织、社会事务、社会事业、社会保障，建立健全社会管理的制度体系。（2）实施有效的社会控制，维护社会的正常秩序和稳定。（3）提高保障公共安全和处置突发事件的能力。（4）按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调、相制约的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系。

“十一五”期间，池州市经济发展跨上了新台阶，综合实力显著增强。全市地区生产总值年均增长15.4%，由“十五”末的121亿元达到去年的300.8亿元；财政收入年均增长29.9%，由“十五”末的11.7亿元增加到去年的43.4亿元。经济总量的不断壮大、发展质量的稳步提高，使得我们具备了扩大公共财政支出范围和能力。今后政府应该将更多的财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施建设上来，让公众享有平等的公共权利、高质量的公共服务。政府通过优质的民生服务对社会管理实现更好的控制和调节，通过服务来化解一些社会矛盾和问题。同时，政府在提供公共产品和公共资源上应该尽可能做到公平、合理，缩小社会成员之间的不合理差距，使经济社会发展成果尽可能地惠及到全体人民。这就要求政府一方面要注重结果公平，通过完善公共财政制度和社会保障制度等一系列与民生问题密切相关的社会制度，引导和调控社会资源向最有利于增进全体公民的最大幸福的方向配置；另一方面要注重过程公平，保证机会平等，为公民提供达到自我设定的生活目标以及掌握自己命运的同等机会。

（三）积极培育和发展社会组织参与社会管理和服务

现代社会，各类社会组织在社会管理中具有不可替代的作用。随着我国社会转型的加快，社会分化和利益主体多样化的格局已经出现，计划经济那种单一的行政管理模式已不能适应我国社会发展的需要。政府应适应形势的发展，在加快由“全能政府”向“有限政府”转变的同时，要整合社会管理资源，提高社会自治水平。十六届六中全会明确提出要“健全社会组织，增强服务社会功能”，要鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。发挥社区民间组织在社区建设中的积极作用，推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务等。在2007年党的十七大的报告中，进一步确认了“社会组织”这一概念，首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。胡锦涛总书记在这次省部级主要领导干部社会管理以及创新研讨班里明确指出：引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础性作用。

针对我市目前社会组织管理还比较薄弱的情况，必须做好以下几个方面的工作：一是降低登记门槛，由挂靠和审批制度转为注册和登记制度，简化登记程序，突出“宽进”，政府应把社会组织管理的重点放到对其运行的监管和培育上。二是要鼓励社会组织的发展，大力发展村民、社区等自治性组织，发展自发性、自主性的行业协会、合作社等非公经济组织，发展具有中介性的审计和评估机构等社会组织，发展具有社团性质的社会组织，加强社会组织自身建设，增强其自主运作、独立运转能力，引入竞争机制以提高其获取社会资源的能力，为政府社会管理职能的部分转移提供有效的组织载体和社会承接机制。充分发挥社会组织提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求、规范行为等社会管理方面的积极作用，以促进社会融合，并通过相应的法律法规对社会组织进行有效的监管。三是要有序地转移政府职能，让社会组织能充分发挥其社会治理的职能和作用。例如，政府通过合同出租或购买，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的“共同治理”。我们要认识到这些组织不仅仅是社会管理的客体，更是社会管理的主体，是政府的有力帮手。

（四）夯实基层基础，加强和完善社区建设

社会管理和服务，重点在基层，难点在基层。随着社会主义市场经济的发展，社会成员逐渐由“单位人”向“社会人”过渡，社区越来越成为人们生活的主要空间，社区在表达诉求、协调利益、调处矛盾、保障权益方面的作用更加突出，已经成为维护社会稳定的最初也是最为重要的关口。加强社区建设、开发社区资源，是社会管理创新的重要内容。

对于池州的社区建设，我们要科学合理地构建社区组织体系，不断强化社区自我管理、自我服务的功能，引导和推进城市社区居委会和农村村委会开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的群众自治。在未来社区组织体系改革的方向方面，学习“铜陵模式”，撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治，是未来改革的发展方向。街道原有的经济发展、城管执法等主体职能可收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。同时，加强社区基础设施建设，充分挖掘地域文化，丰富社区建设的内容，发挥社区协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，推动建立社区居民之间互相信任、互相关怀的关系，培养公众的社区的归属感、参与感和增强社区对于公众的凝聚力，进一步增强人们的社会认同感，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区，是创新社会管理的具体体现。

（五）鼓励公众参与是形成民主公正社会管理体制的重要途径

不断扩大和深化公众对社会管理理念的理解与社会管理决策的参与，创新社会管理体制，既是社会管理科学化的客观要求，也是社会发展和社会主义民主政治建设的必然要求。社会主义民主政治，其根本的体现就是人民的政治参与,这不仅体现出人民当家做主的政治理念，也能充分发挥每个人的潜能与智慧，当然也是社会管理的价值诉求。社会主义民主政治要求扩大人民参与公共事务和政治生活的范围，提高人民政治参与和社会参与的程度，这也是当前社会管理的内在要求。对于社会管理而言，民众的广泛参与可以集中大家的智慧，可以使社会管理决策程度更深、范围更广，更好地为管理决策服务。因为公众遍布于社会各个层面和各个领域，最了解自己这个层面和领域的各种状况，他们为社会管理决策提供的依据，往往能够反映一个方面的真实情况和真实要求，来自多方情况的真实反映，可以避免决策的盲目性或由于情况不明造成的决策偏差。而且公众参与决策的过程，也是形成并反映公众意志的过程，从而使社会管理决策得以顺利实施。广大人民群众要真正树立主人翁意识和当家做主的理念，必须真正认识到建设美好家园、创造幸福生活、建设和谐社会，要靠全社会的共同承担和共同努力，最终要靠人民群众自己。

在实际工作中，池州市政府要坚持科学民主决策，提高决策水平，必须采取一定的措施让公众包括弱势群体参与社会公共政策的讨论，保证民意能够进入到社会公共政策的制定中去。首先，要形成社会公共政策制定的公众参与机制，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，这样才能使公共政策更加符合民意和公众利益，进而实现社会公正。其次，要增强人民群众的参与意识和参与能力。通过各种教育培养人们的社会责任感和合作精神，使每个公民具备参与社会事物的愿望和相应的能力。再次，为了实现公民的有序参与，要发展各种社会组织。公民广泛参与，就是通过公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，按照法律和相关的行政程序来反映自己的意愿和诉求，从而实现社会稳定和良性运行。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007.

[2]胡锦涛.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：人民出版社，2004.

[3]胡锦涛.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2006.

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1673-0046（ 2012）1-0066-04