义务教育高位均衡：理性思索与行动建议

王毓珣，张军凤，王 颖

（天津市教育科学研究院，天津 300191）

伴随着天津市义务教育现代化学校建设评估验收工作的顺利开展，天津市将于2012年底全面完成义务教育学校现代化建设任务。学校达标后，下一步还要干什么？这已经成为摆在我们面前的一大课题。一是做好巩固工作，在适当的时机展开抽样复查，谨防某些学校班容量过大、学业负担过重等问题回潮。二是做好提高工作，提出高位均衡的新目标，引领义务教育学校朝着更高的优质均衡的新目标迈进。

一、义务教育高位均衡的理性思索

（一）何谓义务教育高位均衡

所谓义务教育高位均衡，是指以教育公平为指导，以教育均等为理想，在义务教育法框架下，达成区域教育发展的阶段性目标：优质均衡。与义务教育学校现代化达标比较，高位均衡具有以下特性：

一是高水平的均衡。应该特别指出的是，我市正推行的义务教育学校现代化标准只是义务教育学校现代化的底线标准或者说是及格标准。事实上，达标校之间差距依然很大。高水平的均衡追求的不只是硬件的均衡，还包括更重要的软件均衡。不只是外延层面的均衡，还包括更重要的内涵层面均衡。

二是高质量的均衡。高质量的均衡就是优质均衡。“优质教育，是指能够以其具有固定特性的优异的教育工作或以其产品优秀学生较好地满足动态的个体与社会要求程度的教育”。[1]可见，高质量的均衡不仅要确保每个孩子都能接受达到学校现代化标准的义务教育，而且要更进一步确保每一个孩子都能接受优质的因材施教、人尽其才的义务教育。

三是高覆盖的均衡。这种高覆盖在当今的义务教育法框架下，只是相对于某个区县而言的。所谓高覆盖的均衡，是指在某个区县内，学校与学校之间、城乡之间、群体之间、班级之间、生生之间的义务教育资源的相对均衡。

四是高协调的均衡。高位均衡包括义务教育学校与学前教育的协调，与高中阶段教育的协调，还包括公办与民办学校的协调，普通教育与特殊教育的协调，市民子女与外来务工人员子女教育的协调等。总之，办好每一所学校，教好每一个学生，是义务教育高位均衡的最终诉求。

（二）如何科学理解义务教育高位均衡

1.义务教育高位均衡是一种优质标准的均衡

客观上，义务教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程。这一历史发展过程可以划分为若干阶段。第一阶段，机会均衡阶段。这一阶段的主要任务是普及九年制义务教育，注重为全体适龄儿童提供受教育的机会，主要解决让每一位适龄儿童均“有学上”的问题。第二阶段，合格均衡阶段。这一阶段的主要任务是保证每一所义务教育学校现代化建设达到合格标准，注重为全体适龄儿童提供基本均等的教育，主要解决人人上“达标学校”的问题。第三阶段，高位均衡阶段。这一阶段的主要任务是保证每一所义务教育学校达到优质标准，注重为全体适龄儿童提供优质教育，主要解决人人“上好学”问题。第四阶段，高度均衡阶段。这一阶段的主要任务是保证每一所义务教育学校达到高质标准，注重为全体适龄儿童提供高质教育，主要解决人人上“最适合自己的学校”的问题。

我们必须清醒地意识到当下我市正在全面实施的义务教育学校现代化标准建设评估验收仅仅处于义务教育均衡发展的第二阶段。我们正在追求的教育均衡也只是合格均衡。当这一阶段的均衡完成后，我们还必须走向第三阶段的均衡:高位均衡。事实上，失衡→均衡→再失衡→再均衡，这种形式，循环往复，以至无穷，而失衡和均衡的每一次循环，都基本上是螺旋上升到相对高一级的程度。这就是义务教育均衡发展的辩证发展阶段规律。

2.义务教育高位均衡是一种县域内部的均衡

从2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》看，义务教育高位均衡主要是一种区域内部的均衡。其中，第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”[2]第二十二条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”[2]由上足见，义务教育高位均衡的责任主体是国务院和县级以上人民政府。因此，当下的义务教育高位均衡主要指的是县域内部的均衡，而非理想化的更大区域范围内的高位均衡。

3.义务教育高位均衡是一种相对意义的均衡

马克思主义哲学认为，世界上任何事物既是绝对的，又是相对的。相对和绝对，都是同一事物既相互联系又相互区别的两重属性。所谓相对，是指有条件的、暂时的、有限的；所谓绝对，是指无条件的、永恒的、无限的。绝对和相对的关系，是辩证的统一。绝对和相对既互相区别又互相联结。没有绝对，就没有相对；没有相对，也就无所谓绝对。绝对存在于相对之中，并通过无数相对体现出来；在相对中有绝对，离开绝对的相对也是没有的。

从马克思主义哲学的角度审视义务教育高位均衡，无论失衡与均衡都是义务教育这一事物存在的双重属性。其中，失衡是绝对的，均衡则是相对的。失衡中孕育着均衡，均衡中也潜隐着失衡。因此，义务教育高位均衡只是一种相对意义的均衡，而非绝对意义的均衡。换言之，义务教育达成高位均衡后，并不代表着某一县域所有的义务教育学校达到了完全相等，而只代表着该县域的义务教育学校均达到了相对较高的均衡标准。或者说，从合格标准走向了良好标准。事实上，一个县域的义务教育学校在均达到良好后还存在一定的差距。这是因为优质教育具有“水涨船高”的特性。具体而言，优质教育是依据一定条件而存在、随着一定条件而变化的。伴随着教育质量的普遍提升，人们对优质教育的要求也越来越高，优质教育依旧相对稀缺”。[1]这一点颇类似于水与船的关系。虽然水涨了，水平线普遍提高了，但高船依然高。这是不可改变的。

4.义务教育高位均衡是一种造峰填谷式均衡

应该特别指出的是，我们追求的义务教育高位均衡是一种造峰填谷式均衡，而不是削峰填谷式均衡。所谓造峰填谷式均衡，就是引领与鼓励区域内所有义务教育阶段学校，依据各校实际情况，创造性地探索特色发展之路，最终达成所有学校高位均衡发展的策略。所谓削峰填谷式均衡，就是依据平均主义原则，通过限制一些优质学校的发展，乃至取消一些优质学校，并同时给予相对薄弱学校倾斜政策，从而达成义务教育阶段学校高位均衡发展的策略。例如，韩国于1974年在教育公平理念下推行高中平准化教育政策，具体措施有三项:“第一，撤消一批‘名牌学校’，对‘不利学校’增加教育拨款，大力改善其办学条件；第二，实行教师每工作四年流动一次，确保学校的师资水平的均衡；第三，对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童就读学校。”[3]这一政策就属于削峰填谷式均衡。该政策最终导致韩国中小学教育走向平庸化。因此，韩国于20世纪90年代提出了《第二次国家人力资源开发基本计划》、2008年实施了《高中多样化300工程》和《特色学校建设项目》等，加以矫正。[4]因此，义务教育高位均衡必须走造峰填谷式均衡，而绝对不能走削峰填谷式均衡。

二、义务教育高位均衡的行动建议

行动建议之一：引领各区县走向义务教育高位均衡。

一是构建义务教育高位均衡指标体系。为了推动义务教育高位均衡发展，促进教育公平，建议依据《中华人民共和国义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、教育部印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》[教督〔2012〕3号]等，在《天津市义务教育学校现代化建设标准（2008—2012 年）》[5]的基础上，制定更高一级标准的天津市义务教育学校高位均衡指标体系，引领各区县走向义务教育高位均衡。

二是设置义务教育高位均衡专项基金，采取竞争性拨款项目，鼓励各区县努力办好每一所义务教育阶段学校，达成义务教育高位均衡。参见案例1。[6]

案例1.美国政府颁行《力争上游计划》

为了鼓励各州为教育改革与创新提供良好的环境，提高学业成就，缩小学业差距，达成高位均衡，提高教育质量，奥巴马政府于2010年2月颁行了《力争上游计划》。该计划围绕4方面展开：采取国际学业评价标准、招募和维持高质量的教师队伍、建立学生学业情况跟踪数据库系统、改造表现不佳的学校。要求各州围绕这4方面制定改革计划，然后向联邦政府提交申请，通过评选的方式来竞争总额为43.5亿美元的“力争上游基金”。

为了使各州按照联邦政府的轨道推行教育改革，美国联邦教育部继后颁行各州教育改革方案能否获得批准的19项标准。其中，针对改造失败学校的标准，一是各州不得限制特许学校的数量；二是必须在绩效低下的学校中确认至少5%的学校或选定5所规模较大的学校进行改造，包括替换校长和大部分教职员、改进教学项目；为学校提供聘用教职员工、控制财政预算与延长学生学习时间的自由；将低绩效学校改组成特许学校或与某一教育组织签订契约；关闭学校，将学生转入高绩效学校。

行动建议之二：办好每一所学校。

办好每一所学校的关键在于消除未达标校即薄弱校。而消除薄弱校，首先，通过上述义务教育高位均衡指标体系和义务教育教育质量监控判定哪些学校是未达标学校。其次，对未达标学校采取一系列改进措施：

一是设立学校改善专家小组。该小组由3名在当地有影响、有名望、有能力的管理专家(包括经验丰富的校长)、教育专家、教学专家(包括名教师、教研员)等组成，协助学校迅速扭转办学失败局面。一般改善期限为一年，如果不成功，则采取进一步的措施：更换校长与领导班子，甚至更换所有教职员工等。见案例2。[7]

这些诞生于教会法中的观点也传入共同法。共同法的法学家很早就意识到，拥有以他人之名并为他人缔结契约的权力，在理论上以及在实践中，均具有重大意义，遂摒弃了优士丁尼《法学阶梯》记载的“否定说”，首次构建出了一个统一的代理的概念。

案例2.英国教育与技能部设立教育标准办公室

为了更好地解决办学失败问题，让每一所学校都成为好学校，英国教育与技能部设立了专门的教育标准办公室，一方面，制定学校质量监控标准；另一方面，加强学校自我评估与教育标准办公室组织的评估检查，每三年一次，评估结果分为：杰出、优秀、满意、未达标。未达标学校会收到“敦促改善通知书”，并将有一年的时间证明其进步。一旦失败，便会要求其地方主管部门对其采取“特别措施”：立即更换校长和学校管理团队成员；暂停学校的预算授权，以便当地主管部门采取必要的改进措施；指定追加的管理者；用一个临时的执行委员会取代责任董事会；指定一个学校改善专家来帮助薄弱学校；在特定的情况下，立即关闭学校，通过竞标，重新建立一所替代学校。

二是建立学校联盟或学校发展共同体。该联盟或共同体主要采取强—弱联盟，可以是一所优秀学校与一所或几所薄弱学校联盟，共享一个学校董事会，共享办学经验，共享教育资源，捆绑评价，以快速提升薄弱学校办学质量。

三是引进优质教育资源，合作办学。采取多种方式，吸引境内外知名学校来津合作办学。应该特别指出的是，这种合作办学最好选择相对薄弱的学校开展。例如，自2008年开始，北京朝阳区先后与湖北黄岗中学、人民大学附属中学、厦门第一中学、华中师大一附中、清华大学附属中学等合作办学，有效地解决了区内优质教育资源短缺问题，有力地促进了区域教育的优质均衡发展。[8]

三、允许学校招收一定比例的片外学生

为了防止因过度追求义务教育高位均衡而导致义务教育学校走向办学平庸化，建议依据鼓励适当竞争的原则，可以允许区域内义务教育学校招收一定比例的片外学生。参见案例 3。[7]

案例3.英国允许专业学校与特色学校招收适当比例的片外学生

此外，我市正在推行的鼓励学校走特色发展之路，力求做到校校有特色的策略，还有部分区县采取的学校教育集团化发展策略，均是行之有效的措施。

行动建议之三：选好用好每一位校长。

“校长是一个学校的灵魂。要想评论一个学校，先要评论他的校长”。[9]在实行校长负责制的今天，校长在办好一所学校中起的作用越来越大。因此，如何科学地选好用好校长就成了当下必须解决的关键问题。当下，我市和全国一样在选用校长上一般采取委任制与聘任制，而国际上通用的则是考任制与聘任制。后者分两部分：一部分，应聘者必须先成为校长候选人。一般校长候选人符合校长专业标准②，并同时需要具有五种基本资格：一是具有一定的教学经验；二是具有一定的教育行政资历；三是符合相关学历要求；四是修完相应的管理与督导课程，取得规定的培训学分；五是持有校长资格证书。另一部分，聘用者必须依据下述程序遴选校长：成立校长遴选委员会、刊登校长招聘信息、校长候选人申报、文件及资格审查、笔试差额推荐候选者、面试确认候选人、聘用。[10]

行动建议之四：提升教师队伍质量。

学校之良窳有赖于教师之优劣。只有不断提升教师队伍的质量，才有可能达成义务教育高位均衡的目标。

一是在全国率先制定《天津市教育公务员规定》，将教师纳入公务员系列进行管理，在全国率先实现《中华人民共和国义务教育法》与《中华人民共和国教师法》中规定的“教师平均工资水平不低于或略高于公务员平均工资水平”，以确保能够吸引一流人才从事教育，并保证优秀教育人才长期从教、终身从教。

二是制定义务教育教师专业标准，率先建立义务教育阶段教师准入制度、教师就职宣誓制度、教师资格有效期制度、教师职务评定制度、教师分类分层培训制度、教师流动制度、教师奖励制度、教师淘汰制度等，构建能上能下、能进能出、结构合理、德艺双馨的高素质专业化的教师队伍。

注释：①能力分级制，是将学校某一个年级的学生根据其能力，如语言推理能力、阅读测验能力等，划分为2～4个区段，如前段班、后段班，或A段班、B段班、C段班等。每一区段可再划分几个不一定具有同样能力的班级。类似于当下有的学校采取的走班制。

②制定校长专业标准，依据校长专业标准遴选校长，现在美、英、加、澳、新西兰、我国香港特别行政区均已经颁行了校长专业标准。例如，1994年，美国州首席教育官员联盟成立了州际学校领导资格证书联盟，并于1996年颁行了《学校领导标准》。

[1]王毓 .关于优质教育的理性思索[J].当代教育科学，2004（7）.

[2]中华人民共和国义务教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200606/15687.html.

[3]郑延春.韩国推进公平教育的经验及启示[D].延边：延边大学师范学院，2011.

[4]姜英敏.“高中平准化”时代的落幕：韩国高中多样化改革浅析[J].比较教育研究，2010（6）.

[5]天津人民政府办公厅.转发市教委关于实施天津市义务教育学校现代化建设标准（2008—2012年）意见的通知[Z].津政办发〔2008〕123号，2008－9-25.

[6]吴慧平.力争上游，美国展开全国性教改竞赛[N].中国教育报，2009-9-22.

[7]英国教育与技能部.为所有受教育者办更高标准、更好的学校[DB/OL].http://wwwdfes.gov.uk/publications/schoolswhitepaper/2005.1.

[8]王超群.北京朝阳区扩大优质资源力促教育均衡[N].中国教育报，2010-5-23.

[9]陶知行.半周岁的燕子矶国民学校[A].陶行知全集（第1卷）[C].成都：四川教育出版社，2005：47.

[10]李霞.国外校长选任制度研究[J].外国中小学教育,2012（6）.