农民再就业法律保护的科学思考

方金玲

（铜陵职业技术学院，安徽 铜陵 244000）

一、农民也有再就业问题

不少人认为农民有承包土地，当然不存在再就业问题。其实，这是一种误解。就业，是指从事一定社会劳动并取得劳动报酬和经营收入的经济活动。失业，是指有就业意愿和能力的人得不到就业机会或就业后又丧失了劳动机会的社现象。再就业，是指失业后重新获得就业机会。如果农民存在失业现象，那么就一定无法回避再就业问题。据有关专家分析预测，到2010年我国还要新增1 亿人口，农村劳动力相应增加，而土地对劳动力本来有限的“吞吐能力”越来越小。更为严重的是我国耕地后备资源也相当不足，现有宜农荒地5亿亩，其中可开垦为耕地的只有1.7亿亩①。如果这种耕地锐减、人口剧增的势头得不到遏制，可以预计，50年以后我国人均耕地将降到0.6亩。由于人口仍在继续增加，这种人地矛盾将不断塑造出土地资源压迫人口、农村劳动力大量剩余的格局，这就是所谓的绝对过剩，即指农村劳动力供给总数相对所经营的土地资源及其追加的劳动量而言的过剩，它是农业生产在总体上绝对排斥的劳动力。农村不仅存在劳动力的绝对过剩，而且还有相对过剩。所谓相对过剩，是指由于农业经济的徘徊萎缩之势以及追加劳动量不足、季节性变化、劳动力素质低下等原因而使一些本来需用的劳动力被排斥出农业生产过程，这是一种暂时而相对的过剩。有些农民甚至处于完全失业状态。国务院发展研究中心农村部部长韩俊2006年1月4日接受记者采访时说，上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能已达4000万—5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20%。②再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题。农民进城务工便是农民再就业的一个十分重要的主要渠道。

二、农民再就业存在严重的法律缺位

农民再就业涉及国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中农民工已占从业人员半数以上。但实现再就业的农民面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。农民再就业问题严重的原因很多，但主要是法律缺位。

1.没有专门的法律。到目前为止，我国尚没有一部专门解决农民再就业的法律。有些法律虽然涉及到一点点农民再就业的问题也是不公平的。例如社会保障，有人研究发现，到城市再就业的农民只有很小部分有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。③中国目前尚无一部综合性社会保障法律。现行的社会保障制度主要由分项目的单行条例组成，以行政性立法为主，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，不能从根本上解决问题。它们大多以国务院及各部委发布的“条例”、“决定”、“通知”、“办法”、“规定”、“复函”、“意见”等形式出现，更有甚者，在条例、通知、办法、规定前又常常贯以“暂行”“试行”字样，其法律的权威和稳定性无法保证。我国社会保障尚不能实现全国统筹，进城再就业农民的社会保障仅仅是社会保障的子项目，难以实现全国性立法。

2.没有专门的行政法规。我国不仅没有一部专门解决农民再就业的法律，而且以前也没有专门解决农民再就业的行政法规，直到2006年元月农历新春前夕，才在温总理主持下召开国务院常务会议，原则通过《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，还仅仅是“意见”，而不是“决定”。这个意见对农民在中国工业化、城市化进程中的作用作了高度评价，称“农民工是中国工业化、城市化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。”这是中央政府迄今对农民工社会地位和作用所作的最高评价。而且，中央政府专门就农民工的社会地位和待遇单独出台《意见》则属前无先例之举。但这毕竟只是意见，其对农民再就业的保护的力度可能还不够强，而且仅限于“农民工”，还不能囊括整个“农民再就业”。

3.寄望于国家领导人的过问的人治效应。农民在再就业过程中出现的许多问题，往往寄望于国家领导人的过问，其实这是寄望于人治。农民在自己的问题得不到解决时便频繁上访，上访后在领导的过问下某一个或某一些农民的问题得到解决，但对整个农民再就业问题并没有得到解决，在这种谁上访、谁找到领导谁的问题就容易得到解决的效应下，上访找领导的人越来越多，而领导也越疲于奔命，忙于应付，更没有时间和精力去研究和制定这方面的法律法规，以至于往往是个别问题得到解决而整体问题却未得到解决。

三、加强农民再就业的法律保护

1.加强农民再就业的立法工作。中国要从源头上彻底解决农民再就业问题，根本的还是要靠制定和完善法律、法规制度。因此，我们必须加强农民再就业的立法工作。必须要对现有的就业体制、社会保障、户籍管理、教育培训等多个方面的法律、法规和政策进行调整。取消对农村劳动力再就业的不合理限制，推动城乡劳动力市场逐步一体化；改革征地制度，真正区分不同类型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。要建立社会保障制度，消除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。现在不是钱的问题，土地增值收益那么高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，完全可以解决这一问题。同时还要加大地方性法规的立法力度。我国《立法法》第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。如，制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠农民工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度。全面推行劳动合同制度建设，印制适用于农民工的劳动合同示范文本，指导推动用人单位制定本单位劳动合同管理制度；在劳动保护制度方面，用人单位应制定本单位劳动保护制度，建立劳动保护用品发放台账和劳动保护设备管理台账，明确劳保资金来源，引导用人单位加大对劳动保护和预防事故的投入。

2.加强执法工作。从法律的角度讲，农民再就业的权益保障问题不仅是一个立法问题，更是一个执法问题，是法律在执行中的失灵问题。《劳动法》的执行不力是导致农民再就业权益问题不断升级的重要因素。各级政府相关执法部门尤其是劳动监察执法部门应认真反思自己的工作失职问题，要坚决对形形色色的“行政不作为”说不。各级劳动监察执法部门应克服“行政不作为”的惰性，切实履行自身的执法职责，严格执行《劳动法》有关保障劳动者合法权益的规定，将保障进城务工人员权益的工作真正落到实处，真正兑现法律的承诺，让《劳动法》真正成为捍卫包括进城务工人员在内的所有劳动者合法权益的“法宝”。农民再就业权益保护的法律援助机制在当前“强资本、弱劳工”的市场格局下，政府应站在弱者一方进行干预。同时还要做好对农民工的法律服务和法律援助工作。要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。有关行政机关和行业协会应引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。鼓励和支持律师和相关法律从业人员接受农民工委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。④

3.提高法律意识。法律意识是人们关于法的各种现象的感知、情绪和意志的总和，是人们对于各种社会现象，包括生产与生活以及由此发生的各种社会交往现象，从法律的角度感觉、认知、评价并且用以支配行为方式的意识，是人们将自己置身于法律世界、法律生活和法律秩序中的自觉性。但是，目前我国大多数社会成员法律意识淡薄，甚至有“法盲”充斥的现象。主要表现为法律知识的欠缺、法律情感的低迷、法律意志的脆弱、法律态度的扭曲、法律思维方式的感性化、法律意识形态的畸化等方面。经过十多年的全民普法教育，我国广大民众的法律意识已有不同程度的提高，但是，与一些发达国家相比，还是存在着一些明显的不足和问题，集中表现为程序意识、规则意识的缺失。

总之，要以科学的态度对待农民再就业，切实解决好农民再就业的法律保护问题。否则，必将影响整个和谐社会的构建。

注：

①《如何解决失地农民问题？尊重农民的土地权益很重要———访国务院发展研究中心农村部部长韩俊》,载《人民日报》2005 年12 月9 日第16 版。

②《人民日报》2005 年12 月9 日第16 版。

③罗遐，《农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查》，中国博硕士论文数据库，2003。

④《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。