构建换届后地方领导机制和运行机制的思路研究

单 松

(常州市委党校行管教研室,江苏 常州 213000)

党的十七大报告提出，要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式，健全领导体制，完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。以加强领导班子执政能力建设影响和带动全党，使党的全部工作始终符合时代要求和人民期待。换届工作所实施的领导集体的配备和改革，涉及到党委领导体制及其工作机制的重大改变。换届中所要实施的减少副职，扩大党政领导之间的交叉任职等改革措施，对解决在目前中国党政双轨体制下，党政机关存在着党政关系不规范、分工不清、职能重叠、责权不对等等种种问题有十分重要的指导意义。另一方面，领导班子配备改革措施的实施,也对党委领导体制和工作机制的改革和完善提出了更高的要求。

领导班子配备改革后，并非一蹴即就，新体制的建立和健全还需要经历一个长期完善的过程。比如，如何更好地发挥常委会的领导表率作用，如何避免党政分工重叠导致的效率低下问题，如何提高领导群体的决策效率和决策水平等等。在这种情况下，如何适应统一集中换届后新的领导环境，建立和健全与之相适应的党委领导体制，就成为一个非常迫切的问题。拥有良好的机制与体制是现代社会良性发展的重要保证。换届后，进一步完善和发展新的领导体制和运行机制，有助于社会更有序和有效的发展。

一、换届后新领导运行机制的作用

（一）进一步明确了党政关系

尽管绝大多数党政部门对其相关职责都有相对明确的职责规定，但由于政府与党委副职在各个方面都有比较大的差异，所以实际情况是，许多政府工作的有效实施还是需要依靠其分管党委副书记的直接管理，出现较明显的党政职责重叠、交叉现象，很多具体工作的分管领导，既有政府的，也有常委和党委副书记，党政权责非常不清晰。而换届后，按照规定，党委领导班子将只有一名专职副书记，党委将实行常委分工负责制，政府则将实行市长分工负责制，不会出现党委副职的职责分工涵盖政府副职的职责分工的权力重叠现象，两条权责线条不会再交叉重叠。

（二）进一步扩大了党内民主

换届前，大多数地方实行“书记办公会协商——常委会讨论——全委会决策”的议事决策机制，书记办公会虽无名义上的决策权，但实际却是一个不可回避的议事日程，由此造成权力的流通受制于书记办公会，党委的重大事项要经过书记办公会的协商、讨论之后，才提交常委会、全委会进行决策表决。虽然书记办公会提高了常委会的工作效率，提升了抓工作落实的力度，并提供了一个及时沟通交流的平台，但在实际操作中，由于乡党委副书记的职数偏多，在乡党委中几乎过半，以致书记办公会提交给乡党委的工作议题，很容易在乡党委会上成为决策，形成虽无决策之名却有决策之实的局面。换届之后，取消了传统的书记办公会，并对全委会和常委会议事决策制度的不合理之处进行了种种完善，减少了超编的副书记职数，这样就造成了书记在常委会议事决策前必须与其他常委更加有效地沟通，而非仅仅与分管副书记沟通，因而常委会在进行问题决策时，决策的民主氛围将更加浓重。

（三）进一步增强了领导班子整体功能

换届之后，副书记职数减少既可以避免领导过多而职责分工过细，同时也是对权力结块的有效防范，使得组织内难以形成小圈子，领导班子成员将拥有更多的工作职责，权责范围更加明晰，明显减少了推诿扯皮的现象，而书记在领导班子中的核心地位变得更为突出。除此之外，常委将更具责任意识，积极性也将得以提升。以往地方党委实施的制度是常委会、书记领导下的副书记分工主管负责制，常委在党委副书记监督领导下分管某项具体工作。由于是党委副书记承担责任，常委所需要承担的责任相对较小。换届之后，每个常委都将承担更多更重的责任，他们将跳过党委副书记直接对党委书记负责，常委的责权将更加一致。对常委们的素质要求更高了，增强了常委的自我主动性，常委会的整体构造会更加合理，人员素质也会进一步提升。。

（四）进一步提供了行政效能

换届前，党政之间往往存在着权责不清、分工交叉重叠的问题，导致实际工作中出现领导层次过多、领导权力过于分散、同级之间职责不明确等问题，严重影响到组织的工作效率。而换届后，通过优化层次，合理化领导职数，减少职责，不但使领导层次组织扁平化，更激发起领导的自我实现，提升领导的归属感；而交叉任职更深层次地优化了领导资源，不仅有效解决了领导成员之间分工不清等问题，更加强了党政之间的沟通，提升了行政效率，帮助政府领导成员更加全面地思考问题，更好地领会和贯彻党委的意图，提高执行决策的效能，从而形成合力。

二、换届后新领导机制存在的问题

（一）议事决策机制存在一定缺陷

换届后，很多地方取消了书记办公会。凡事有利有弊，在取消书记办公会后，常委会、全委会的决策内容往往比较抽象，导致实论议比较随意。同时，目前大部分地方往往缺乏明确和明晰的常委会议事规定。即使有规定的也往往比较简单、笼统，可执行性较低，使常委会的决策效率较低、定位较模糊。实行常委分工负责制后，常委分工独立，因而在常委会议事决策过程中，非当前分管常委往往因为分工差异，隔行如隔山等，不好也不会发表有针对性的意见，导致最后决策出现议而不决与不议已决的两种极端倾向。。

（二）内部协调机制存在偏差

换届后，党委常委由党委书记直接领导，这就迫使党委书记将投入更多时间和精力。另一方面，常委之间的职责分工也将相对独立，隔行如隔山，常委对别的常委分管的工作往往很陌生，加上没有副书记协调，使常委间的协调难度更加增大。尤其是同一件职责涉及多个常委时，谁计划、组织、管理、协调往往缺乏明确的规范，实施起来形同乱麻、互不相让、不易控制。

（三）监督机制不完善

在换届前，书记、副书记、常委之间已经形成了相对比较平衡的监督与被监督的组织体系。而换届后，由于副书记被削弱，书记和常委的权责则进一步强化，此消彼长，就给相互监督带来了的问题，一是党委副书记总数减少，由此造成党委副书的监督功能会削弱；二是党委书记精力有限，难以在完成自身工作的同时，还有精力对每个常委的工作状况都进行监督；三是常委实际工作中对上监督不现实；四是纪委书记一般由常委担任，同级监督往往比较松散；五是常委分工负责制造成常委权力独立化，容易出现滥用职权、以权谋私等腐败现象。

（四）班子履职能力存在一定问题

在实行常委分工负责制以后，常委独立分工，也对班子成员的个人素质要求更高。集中换届实行配套改革后，党委常委直接负责一个或多方面的工作，只需对书记负责，这就对每位常委人选个人领导能力提出了更高的要求。其人选需要兼具对复杂情况的分析力、重大问题的决策力和现实工作的执行力，特别是要有主见，进而能够对正确决策坚持己见，不唯上，只唯实，能够理论联系实际，熟悉基层情况。而此前，由于副书记层的设置，对常委人选的领导力远远没有这么高的要求。·

三、换届后新领导机制与运行机制构建的对策与建议

（一）指导思想

建立换届后新的领导体制和运行机制，必须坚持以建设有中国特色社会主义理论体系为指导，坚持科学执政、民主执政、依法执政。只有坚持科学执政、民主执政、依法执政，我们党才能更加有效地完成人民和时代赋予的庄严使命。大力推进决策科学化、民主化，努力使我们作出的决策特别是关系国计民生的重大决策符合客观规律和科学规律，符合人民群众的愿望。构建党委集体领导、常委分工负责、权责边界明的领导机制，其决策体系科学将为我党的执政提供有效的体制和机制保障，促进我国社会又好又快地发展。

（二）换届后新领导运行机制构建的对策

1.完善科学的议事决策机制

建立新的领导体制和运行机制，必须按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，完善党委议事决策机制，确保党委更加高效地运行。党委的决策重大事项要规范运行程序，提升决策的准确性。此外，应当对提议、调研、协商、决策等各个环节作明确的规范。从党委议事范围、决策程序、沟通方式等方面，进一步探索完善领导班子议事决策相关制度。

2.建立有效的决策执行机制

为加强常委之间的联系，有必要建立完善的例会制度，用制度保证和保障常委例会的召开。在常委例会中，向书记和其他常委会成员汇报自己目前的工作现状，加大自己分管工作的透明度，便于常委会成员通晓全局，减少决策风险；同时，在例会上，常委之间可以增进沟通，系统性地解决实际工作中的困难和问题，使常委分中有合、合中有分。分指的是分工，合指的是合作，提升领导效率。同时，建立更加严密有效的落实督办制度，充分发挥党委书记、副书记的监督职责，增进党委对各项工作进度和实际情况的了解；建立健全定期监督制度，加强党委对各项工作的检查，并形成制度，更加有效地促进党委各项工作的落实。

3.强化有力的监督机制

责权明确，责任追究，是强化责任意识、促进权力运行、避免失误的重要举措。为确保党委权力更加有效有序地运用，必然也必须制定决策失误以及渎职行为的相应办法，依照“谁主管、谁负责，有责必负，失责必究”的原则，对责任的各种要素都做严格区分，严格区分主要责任和次要责任、集体责任和个人责任等，为责任处理提供制度支撑。

4.发挥和开发常委的人力资源

在责权一致的基础上，常委在获得了更大权力的同时，也对常委的素质提出了更强的要求。政治路线确定之后，干部就是决定因素。建立党委新的领导体制和运行机制，要以人为本，提高市县党委常委的综合素质。而提升干部素质，一方面需要提升现有领导干部的素质，按照科学发展观的要求，采用委托、合作、自主培训等多种培训途径，大力提升现有领导干部的知识层次，更要打破封闭式的培训模式，邀请各行业专家学者和相关职能部门的领导授课，提升常委政治和业务素质，同时还能不断提高其熟练运用科技、经济、法律现代化方法解决问题的能力，从而使常委能够更好地履行自身的工作职责。另一方面，提升基层干部素质也需要引进更多的行业精英充实基层领导队伍。

因为对党委职能定位把握不准，对常委分工负责制的理解不够到位，在适应改革上也出现了种种困难。在这种新的背景下，如何迅速适应换届后领导班子组织环境的变化，迅速形成与之相适应的党委领运行体系和运行机制，就成为一个具有现实意义的问题。当然，随改革实践的不断深入,一个更为科学的领导体系框架也必将最后显现。

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