论我国现行破产法中的管理人制度及其完善

张臻

（太原大学教育学院，山西 太原 030009）

论我国现行破产法中的管理人制度及其完善

张臻

（太原大学教育学院，山西 太原 030009）

破产管理人是整个破产程序中最为重要的一个机关。管理人制度被引入破产法无疑是一个进步，但管理人制度的缺陷与不完善导致司法实践中出现许多问题。因此，从各个方面不断完善管理人制度是我国破产制度进一步发展的内在要求。

破产；管理人；制度完善

我国现行的破产法是2006年8月27日颁布的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）。这部《破产法》被公认的亮点之一就是设立了破产管理人制度。其中直接规定管理人的第三章虽只有八个条文（第22条第29条），但这已经是一个突破和进步。

一、管理人的概念

管理人制度在西方发达国家是非常成熟的一项制度。目前各国对管理人的称谓有所不同，大陆法系国家一般称为破产管理人，而英美法系国家一般称为破产委托人，我国将其称之为管理人。破产管理人是整个破产程序中最为重要的一个机关。因为破产程序开始后，无论是进行重整、清算还是和解，都必然需要对企业法人进行持续的管理。包括对企业进行必要的财产清理、营业维持、权利行使以及财产处分。由于在企业法人很可能会进入破产清算程序的情况下，债务人及其管理层必然存在较高的道德风险，各种当事人之间也存在着尖锐的利益冲突，而且破产财产的处理不仅涉及到各方的利益，更涉及法律、审计、财会等方面的专业知识。因此，设立一个中立的专门机构来管理破产财产和事务就显得非常必要。这种专门机构就是破产管理人。

二、我国现行《破产法》中的管理人制度

（一）管理人的任命

1.管理人的任命方式

我国《破产法》认为，管理人是法律为实现破产程序的目的而设定的履行法定职能的机构。因此，《破产法》22条规定，管理人由人民法院指定。但为了实现债权人集体对管理人的监督，同时又规定了债权人会议请求人民法院对不称职的管理人予以更换的权利。由此可知，我国管理人采用的是以法院选任为原则，以债权人会议选任为补充的一种选任制度。

2.管理人的指定时间

《破产法》第13条规定：人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。也就是说，破产案件受理后即选任管理人接管破产企业。管理人及时地介入破产程序，在实现债务人财产及时保全的同时还能有效避免债务人非法处分破产财产，使债务人原领导班子没有充分的机会去转移、私分或者浪费企业财产，以及隐匿、销毁或篡改企业账目以掩盖罪行，从而为保护债权人合法权益和保障破产程序的公正有序提供有力措施。

3.管理人的费用和报酬

破产事务费时费力、责任重大，破产管理人在整个破产程序中付出劳动，因而应当获得合理的报酬。《破产法》第28条规定：管理人经人民法院许可，可以聘用必要的工作人员。管理人的报酬由人民法院确定。债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出。同时规定管理人的费用和报酬，作为破产费用由债务人财产随时清偿。因此，破产管理人的报酬不仅为破产管理人所关心，对破产债权人及其他利害关系人也有重大影响。2007年4月12日最高人民法院根据《破产法》的规定，对确定管理人的报酬的幅度标准、考虑因素、收取方式、债权人会议的异议权等做出了相关的具体规定。

（二）管理人的资格

在管理人的范围上，《破产法》第24条设定了担任管理人的积极条件和消极条件。要求管理人具备职业资格，且承认了自然人可以担任管理人，比较符合国际上的做法。

1.管理人的积极资格

《破产法》第24条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。

（1）由机构担任管理人

规模大的企业法人进入破产程序后，无论最终进入重整、和解还是破产清算程序，都会面临非常复杂的债权债务关系、企业职工安置问题等一系列复杂的事务。在这种情况下，个人担任管理人是很难胜任的，所以管理人应该由机构担任。

如若在破产程序开始前已经依照其他法律成立了清算组，后因债务人资产不足以清偿全部债务向人民法院申请宣告破产，那么人民法院受理破产申请后，可以指定该清算组为管理人。除此之外，人民法院受理破产申请案件时，一般应在管理人名册中的社会中介机构范围内指定管理人。社会中介机构主要指律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所。

（2）由个人担任管理人

对于一些规模较小、债权债务关系比较清楚的破产案件，人民法院可以根据债务人的实际情况，在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。同时为了降低管理人的职业风险，《破产法》规定，个人担任管理人的应当参加职业责任保险。

2.管理人的消极资格

《破产法》第24条规定，机构或者个人有以下情形之一的，不得担任管理人：（一）因故意犯罪受过刑事处罚；（二）曾被吊销相关专业执业证书；（三）与本案有利害关系；（四）人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。

（三）管理人的职责

管理人作为法律为破产程序目的而设定的履行法定职能的机构，其职责范围本应涵盖与其身份相适应的一切行为。然而，在破产清算过程中难免会出现破产管理人的过失乃至违法行为，所以各国立法就其职责范围作了列举性规定。这样既便于管理人履行职责时对自己行为能力的范围有所判断和遵循，从而提高自身的工作效率，同时又方便债权人和债务人对其监督。《破产法》第25条对管理人的一般职责作出了明确规定。

（四）管理人的义务与责任

1.管理人的义务

（1）忠实义务和勤勉义务

《破产法》第27条规定，管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。管理人在执行职务时，应诚信、忠诚，最大限度地维护债务人财产和全体债权人的利益，不欺瞒，不谋私利；管理人应尽善良管理人的注意义务，在履行职务的过程中，认真、谨慎、合理、高效地处理事务，不疏忽、不懈怠。

（2）报告义务

我国《破产法》第23条规定：管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。由此可见，管理人有向人民法院报告工作的义务和列席债权人会议并报告情况和回答询问的义务。

（3）不辞任义务

《破产法》第29条规定，管理人没有正当理由不得辞去职务。管理人辞去职务应当经人民法院许可。管理人的不辞任义务为破产管理的稳定性和连续性提供了保障。

2.管理人的责任

《破产法》第130条规定，管理人未依照本法规定勤勉尽责、忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。第131条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。所以，管理人的责任形式有行政责任、民事责任和刑事责任。

三、管理人制度尚需完善的几个方面

管理人制度是西方发达国家《破产法》中最成熟的一项制度。我国的管理人制度还处于起步阶段，司法实践中在许多方面还缺乏可操作性，仍有许多尚需解决的问题。管理人制度还需要在实践当中不断予以完善，从而实现破产程序目的，保障全体债权人的利益。

（一）进一步完善管理人选任制度

可以说，追求债权人利益最大化是管理人的职责所在。债权人往往是分散的、没有组织的，本就处于弱势地位，因此就需要专业的富有经验的管理人来代表他们的利益。然而，依照《破产法》法院把选任破产管理人和对其确定报酬的权利牢牢握在手中，试问这样选出的管理人还能真正代表债权人的利益吗？还能保障管理人的中立性吗？虽然《破产法》赋予债权人会议可以申请更换管理人的权利，但是这只是请求权，最终决定权还是在法院，这必然使债权人的债权面临风险，同时也容易导致法院权力滥用，滋生司法腐败行为。所以，要进一步完善管理人选任制度。

1.进一步保障债权人对管理人的选任权

作为破产案件的直接利害关系人，债权人才真正有动力去分析和决定谁是担任管理人的最佳人选以及支付管理人多少报酬最为合适。所以，即使规定人民法院对管理人选和确定报酬的权利，也应该对此权利给予相应的制约，而不应该仅仅是一种提出异议、请求更换的权利。在这个问题上，我们可以效仿德国，给予债权人相应的救济程序。当债权人对法院所最终确定的关于管理人的选任和报酬等事项存在异议，并与法院无法达成一致时，可以向上级法院提起上诉，由上级法院对此进行裁定。这样就使得债权人对管理人的监督更加有力，从而进一步保障债权人利益。

2.进一步制约法官的自由裁量权

法院作为司法机关，重在公正引导司法程序的有序展开，而不应过多参与到具体的利益判断当中。虽然《破产法》之后的两个司法解释针对人民法院指定管理人和确定管理人报酬等方面给予了较严格的限定，并赋予债权人委员会听取报酬方案和提出异议的权利，但大部分标准非常模糊，使权利本身很弱且没有制度保障。所以，应强化相关的制度设计，从而制约法官的自由裁量空间，使破产这个市场经济的产物运行在市场的轨道上。

（二）进一步加强管理人的职业素质

破产管理是一项集综合性、专业性于一身的复杂业务，对破产管理人的素质的要求必然高于一般的律师、会计师等，但司法实践中却出现管理人无法履行管理职责的尴尬情形，因此拥有一支合格的管理人队伍是管理人制度乃至整个破产程序成败的关键。所以，建立相应的破产管理人资格制度是非常必要的。

在目前还没有统一的管理人资格考试的情况下，成立管理人协会也是有现实意义的，至少在一定程度上对管理人能起到制约和监督作用。比如：在法院和债权人会议监督之外，又增加了统一的自律组织利用行业纪律而进行的制约，这能防范管理人执业过程中的道德风险。

（三）进一步完善管理人监督机制

完善的责任体系是完善的管理人制度的保障，然而《破产法》对管理人责任的规定却远没有达到完善。通过前面的分析我们已经知道，《破产法》规定管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。管理人违反职责与义务给债务人财产或债权人造成损害的，应当承担赔偿责任等等。这些都将对管理人正确履行自己的职责起到监督作用，但条文规定比较笼统，不够具体，操作性不强。

破产程序往往牵涉到众多的利害关系人，而债务人的财产又通常是所剩无几，此时利益关系冲突的程度可想而知。因此，对管理人能否保持其中立的地位是一个非常大的挑战。一旦管理人倾向于维护某一方的利益，那么必然使整个破产程序不公平甚至无法继续。所以，对管理人的有效监督无疑是完善管理人制度的重中之重。

1.进一步细化管理人的责任

判断是否尽到勤勉、忠实的义务，应当有具体可行的依据标准，这样不仅让管理人有章可循，而且限制了法官的自由裁量权，更加显示出法律的权威性。同时，破产程序包括清算、重整、和解，根据每一个阶段目的、功能的不同，管理人的职责也应有相应的具体规定，而不能一言概之。

2.进一步强化债权人对管理人的监督

事实上，管理人管理的是债权人的财产，并随时从中拿走自己的报酬，因而债权人对管理人享有监督权，然而个别债权人和债权人会议都无法对管理人进行有效的监督。所以，可由债权人会议选举产生一名或多名常设的监督人，作为债权人会议的常设机构。并以法律明文规定：管理人有义务对破产企业的事务处理和决策向监督人通报；监督人认为管理人的行为有可能侵害债权人利益时，有权向债权人会议进行汇报，并由债权人会议讨论后进行决断。这样，债权人对管理人的监督就有了更多的保障。

3.建立管理人行业监督机制

在没有建立相应的破产管理人资格制度之前，可以先成立管理人协会，由管理人协会统一管理。如果出现管理人不能胜任或有违法情形时，有权对其奖惩，并根据相关规定有义务向有关部门提请取消其管理人资格。这样，对管理人的监督将会渗透到日常管理中，使监督更全面、更彻底。

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1673-0046（2012）4-0061-03