司法改革与政治合法性——对审判管理改革的法政治学透视

贾永健

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

司法改革与政治合法性
——对审判管理改革的法政治学透视

贾永健

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

近年的审判管理改革未改变造成审判权责脱节问题的体制节点，却着力于加强对审判权的政治和行政控制，以致权力和责任脱节问题更加突出，反而不利于政治合法性的强化。遵循司法规律的司法改革才能更有效解决审判权责脱节问题，实现“建设公正高效权威司法制度”的法治目标和“强化政治合法性”的政治目标。

审判管理；司法改革；政治合法性；权责统一；司法规律

一、问题的提出：李慧娟法官事件与审判权责脱节问题

“这是一个怪圈，法官对自己承办的案件没有决定权，而案件一旦出了问题，承办案件的法官就成了一切错误的罪魁祸首”，2003年11月，因“违法审判”而被免去审判长、助理审判员职务的洛阳中院李慧娟法官如是说。对此，有媒体评论道：“审委会决定的案子，为何要处罚法官呢？这自然也是赵广云和李慧娟感到费解的问题。署名签发判决书的法官被严厉追责，而有权决定案件判决书内容的审判委员会却不承担责任，这种体制挫伤的不仅是法官的工作积极性，而且也会导致法官失去责任感，导致司法的不公正。”[1]

“李慧娟法官事件”由此提出了当前一个严重影响司法公正的司法体制问题：“审判权责脱节”。那么这种审判权责脱节的司法体制有法律依据吗？答案却是肯定的。

首先，审委会是具有审判权的审判组织。《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”《刑事诉讼法》第149条又规定：“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以做出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定”。以上二法条实际赋予了审委会审判权力。

其次，合议庭必须执行审委会决定。《刑事诉讼法》第149条规定“审判委员会的决定，合议庭应当执行”；最高人民法院发布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第13条规定，对“拒不执行审判委员会决定，或者拒不执行上级人民法院裁判的”法官，应当追究其责任。这两条为审委会的决定得以执行提供了制度保障，事实上也规定了审委会是法院的最高审判组织。

最后，审判责任由署名签发判决的合议庭法官承担。合议庭执行审委会决定并做出判决，就当然要由合议庭署名签发裁判文书。从形式上看，判决书上签署谁的名字，审判责任由谁承担，这是当然合理的逻辑；从实践上看，现实的错案追责制度也正是这样的，佘祥林案、赵作海案等错案的承办法官在后续追责中就受到了法纪的严厉处理。故而，在依法追究审判责任时，并没有真正行使审判权的“李慧娟法官们”就被“合法地”追究了审判责任。

可见，“审判权责脱节”体制实质由4个环环相扣的规则构成：一是审委会讨论决定案件；二是合议庭应当执行审委会决定；三是执行审委会决定的判决书却由合议庭法官签发；四是由签发判决书的法官对外承担审判责任。这4个体制性规则依次递推，从审判权力行使到审判责任承担，构成了“合法”追责“李慧娟法官们”的逻辑链条。

二、审判权责脱节体制的法律与政治危害

这种审判权责脱节的体制，对司法有序公正运行的危害是明显的。

审判委员会的工作对社会来说是秘密进行的，社会无法监督，而法律又没有对其监督的规定。法律上对审判委员会没有规定任何做出裁决应负的责任，也没有任何对审判委员会进行约束的规定，审判委员会所受约束基本都是法院的内部规定。这样审委会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部的院长控制下的不负任何法律责任的最高审判组织，最多承担法院系统内部的纪律责任和政治责任。历史告诉我们，不受法律约束和控制的权力，是最为可怕的恶魔。

更为严重的是，审委会俨然作为“超审判组织”存在，使得法官的独立审判人格得不到应有的尊重，其主观能动性得不到应有的发挥。长此以往，法官的责任感、使命感、荣誉感必将慢慢消失。可以想象，看到“李慧娟法官”被体制性地牺牲当作替罪羊，如此不公结果，在法官们心中，维护社会正义的责任感，促进社会公平的使命感，作为国家审判者的职业荣誉感，还会存有多少？也可以想象，如果法官没有了责任感，那他们就可能胡作非为、枉法裁判、肆意践踏法律，何谈司法公正？

总之，审判权责脱节导致的直接法律后果就是司法丧失公正。丧失了公正这个核心价值的司法，所带来的后果和影响，对整个国家和社会来说那是灾难性的。如培根所言：“一次不公正的司法判决比多次不平的举动为祸尤烈，因为，这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”[2]193现实中聂树斌案、佘祥林案、赵作海案等骇人的冤假错案，和“前赴后继”的司法腐败就在注释着这个论断。

公正是司法的生命，是司法的最核心价值。没有公正的司法，就是没有合法性的司法①。根据中国特有的“政法传统”，整个法律系统都是为政治服务的，特别是直接联系国家和民众的司法，更是影响整个政治法律系统合法性的关键因素。司法之合法性的削弱和丧失，必然的直接的政治影响就是导致其所属整个政治系统之合法性的削弱甚至丧失。

正是在“政法传统”的大背景下，中国司法才具有了更为直接和突出的政治合法性功能：影响整个政治系统的合法性。司法机制问题导致司法不公，司法不公削弱政治系统合法性。因此，为维护和强化政治系统合法性，必须推进司法改革，解决影响司法公正有序运行的问题。进一步强化政治合法性，即强化司法系统的合法性并强化整个政治系统的合法性，就成为我国司法改革的最根本动因。

三、审判管理改革的政治逻辑——强化对审判权的政治控制

近年来，为呼应“司法要服务社会管理创新”的要求，我国法院系统启动了以“改革审判管理运行机制”为核心内容的审判管理改革活动，作为当前司法改革的新政。据作为先进典型的成都中院院长牛敏介绍，审判管理改革的目标之一，就是让权力的行使“有行必有据，有为必留痕，有权必受限，有责必担当”[3]，即实现“权责统一”。

(一) 改革检讨：未改变审判权责脱节的司法体制

前文已论，造成审判权责脱节问题的司法体制，实质是由4个环环相扣的规则构成和支撑的。那么对审判权责脱节的问题体制，当前审判管理是如何创新应对的呢？下面以成都市武侯区人民法院和江苏省高级人民法院相关审判管理改革文件为例，予以说明。

第一，审委会是否还有讨论决定案件的权力？这是丝毫不能动摇的，而且审委会讨论决定案件的权力涉及全部案件类型。《江苏省高级人民法院关于审判案件定案工作的暂行规定》第9条直接明白宣示：

审判委员会是人民法院的最高审判组织，对案件裁判有最终决定权。[4]433−434

第二，审委会的决定，合议庭是否还应当执行？答案也是肯定的。《江苏省高级人民法院关于审判案件定案工作的暂行规定》第9条也再次重申：

审判委员会是人民法院的最高审判组织，对案件裁判

有最终决定权。审判委员会的决定，合议庭应当执行。[4]434

第三，谁来签发执行审委会决定的裁判文书（包括判决书）？答案是由院长或审委会主持人签发。《江苏省高级人民法院关于进一步规范院长、庭长监督指导案件审判的意见（试行）》第31条规定：

经审判委员会全体委员会或其专业委员会讨论决定的案件的裁判文书，由主持全体委员会或专业委员会的院长签发。[4]446

《江苏省高级人民法院关于审判案件定案工作的暂行规定》第11条规定：

合议庭审判案件裁判文书的审核、签发，应当按照下列要求进行：

经审判委员会讨论决定的案件，由审判长、庭长或副庭长、分管院领导审核后送交审判委员会会议主持人签发。[4]434

第四，谁来承担审判责任？依据过错原则，审判责任应由导致差错的审委会委员与合议庭成员共同担责。《成都市武侯区人民法院案件质量检查评价办法》第59条规定：

重点评查案件被认定为差错案件的，按以下原则进行责任划分：……(四) 实体质量责任，合议庭执行审判委员会决定导致差错的，由审委会持差错结论的委员承担，同时合议庭持差错结论的合议庭成员仍应当承担责任。[5]188

导致差错结论的委员承担责任，实际上就是要持多数人意见的审委会委员承担责任，因为有过错的肯定是多数委员，审委会的错误决定是在少数服从多数的前提下做出的。这样问题就来了，持少数意见者不承担责任，那主张少数意见岂不成了逃避责任之途？结果审委会委员就会极力主张少数意见，无法形成多数意见，审委会根本无法运作。即使勉强对多数委员进行责任追究，那么责任怎么分割？若平均分割，对附议者不公；而不等分割，分配主要责任和次要责任实在复杂，实际操作起来根本无任何可行性，结果也很难服众。

所以，上述审判管理改革方案并未解决审判权责脱节问题。因为，对该体制运行的两个节点——审判权和审判责任，该改革没有做实质性改变：起点的审委会集体审判权没有改变，终点仍是要由法官连带与差错委员共同承担个人责任。

(二) 实质内容：强化审委会和院长、庭长对审判权的控制

其实，所谓审判管理改革，顾名思义就是对审判管理的权力结构和行使方式进行改革创新，实际是进一步强化审判管理权。根据官方解释，所谓“审判管理权是指法院负有管理职责的人员和机构对审判活动的监督和管理职权”。在管理层面，审判管理权也称审判事务管理权，表现在审判流程管理、案件质量评查、审判业绩考评等环节，目标是实现审判流程和质量的控制，不以调整确定或处分当事人具体权利义务关系为目的，不介入或干预案件的实体审理和裁决。而“在监督层面，表现为监督指导的权力，即审委会作为最高审判组织对审判活动的监督指导权，院庭长作为审判机构负责人对案件实体裁决的监督指导权，上级法院对下级法院审判工作的宏观指导和案件审判的具体监督等权能。这些监督指导类权力绝非局限于‘事务’的权力，相当部分系实实在在的裁判性权力，直接或间接调整、处分当事人的权利义务关系，与审判事务管理权具有本质区别。”[6]68

由此揭示，上述强化审委会审判权力的做法，是创新审判管理、强化审判管理权的题中之义，这是其一。其二，还要强化“院长庭长对案件实体裁决、上级法院对下级法院案件审判的具体监督等权能”。审判管理改革的内容是强化审判管理权对审判权的制约，即强化审委会、院长、庭长和上级法院对案件实体审判裁决的干涉和监督。鉴于审委会成员基本是院领导（院长、庭长）和党组成员，而院长、庭长和上级法院就是行政上级，所以审判管理改革强化对审判权监督制约的实质，乃是加强对法官审判权的政治和行政控制。

(三) 逻辑动因：以收控审判权来解决所谓“权责错位”问题

成都市中级人民法院是早先试行审判管理改革并成为突出典型的法院之一，院长牛敏谈到当时推行改革的动因时说：“每个法官判案写的都是‘本院认为’，盖的都是法院的红公章，不管是谁判的案子，出了问题，别人骂的都是法院，党委和上级法院找的都是院长。法院内部实际出现权责错位现象，‘权力在法官，责任在法院，压力在院长，院长越来越不好当’。”[3]

这段诉苦式的坦白，至少道出了以下3个实情：其一，当前中国政治序列架构中，上有同级党委和上级法院，下有社会民众，都对法院有直接的政治影响；其二，当前法院的司法审判工作，存在很多问题，让党委和上级法院、社会民众都非常不满；其三，法律权力和政治责任脱节：审判权力由法官行使，政治责任却由法院和院长承担。

为了让法院“院长好当”，必须解决这个“权责错位”问题。既然审判权产生的责任在法院和院长，那就把审判权严密控制在法院和院长手里，实现“权责统一”，这才是改革审判管理实际的直接动因——法院和院长要收控审判权。

审委会是法院最高权力组织，最能代表法院，庭长也是院长直接控制的下属，所以法院和院长要掌控审判权，当然要加强审委会、院长、庭长对法官审判权的控制。这是当前推进审判管理改革的实质逻辑之一。

另外，加强审委会、院长、庭长对法官审判权的控制，也是为了解决招致各种政治力量（党委、上级法院和社会民众）严重不满的那些司法问题，如司法腐败、司法不公、司法质量和效率不高等问题。司法腐败和司法不公，要求强化对司法审判权的控制，加强政治控制和行政控制②；司法质量和效率不高，那就由司法素质较高的审委会、院长、庭长“垂帘听政”或“摄政”，提高司法质量和效率。这是当前推进审判管理改革的实质逻辑之二。

四、审判管理改革的结果——不利于强化政治合法性

牛院长苦诉的 3个实情，第一个是当前法院的政治处境——向上要对党委和上级法院负责，向下要直接面对社会民众的情绪诉求，这样的艰难处境无疑是让司法背负上了与司法规律要求不相符合的过多政治压力，也会对司法的良性运行产生消极影响；第二个是司法存在的客观问题——“为各种政治力量（党委、上级法院和社会民众）所严重不满的司法问题”，这是各方要求推动司法改革的共同动因；第三个实情其实是个伪问题，那是符合司法规律的正常现象，并非什么“权责错位”问题。审判权由法官行使，而不是由法院和院长行使，是宪法法律设定的，而法院和院长承担的政治责任是由政治规则设定的，二者不属于一个规范体系，何来错位之说？

由此，可得出3个结论：其一，地方先试先行审判管理改革的堂皇理由——法院“权责错位”问题，是个伪问题，根本站不住脚；其二，地方先试先行审判管理改革的实际动因是政治性的——法院院长要“控权、夺权”；其三，最高法院把审判管理改革上升为国家意志、作为当前司法改革新举措，乃是因为审判管理改革的一个初衷——“解决招致各方严重不满的司法问题”，并以此实现强化政治合法性的政治目标。

那么，强化审委会、院长、庭长对法官审判权的控制，能解决问题吗？能最终达到增强政治合法性的目的吗？如上所论，强化审委会的审判权力只能加剧审判权责脱节。而强化院长、庭长对审判权的控制，必然造成院长、庭长对法官甚至审委会行使审判权的实际干涉，使得判决主要体现长官意志。原因在于，法院内部领导法官（院长、副院长及庭长）与非领导法官实际存在着上下级行政管理关系，法院领导相对普通审委会委员和普通法官，还持有“评先争优、晋级晋职、岗位轮换等的提名建议甚至决定权”，握有实际的利益分配权力。强化院长、庭长对审判权的行政控制，是“行政制度逻辑对司法制度逻辑的僭妄”[7]188−193，违背司法独立原则，必然造成新的“审判权责脱节”问题：判决体现院长、庭长意志，院长、庭长实际却不承担相应责任。

由此表明，审判权和审判责任两个体制性节点不动，审判权责脱节问题依然存在；违背司法规律着力强化院长、庭长对审判权的行政控制，更使问题雪上加霜，最终反而不利于实现以促进司法公正来强化政治合法性的政治目标。

司法是解决社会矛盾纠纷的终局机制和社会公平正义的最后一道防线，司法的主要职能就是通过审判“定纷止争”。对法官和司法权的行政控制造成的司法行政化，使得司法部门被降格和混同为一个普通的行政部门，使其迷失了自身存在的独特价值和职能，严重违背和破坏了现代社会的分工规律和分工体系。由现代社会分工决定的本应由司法承担的终局解决纠纷的事务，因此就只能通过信访的“合法”形式，甚至是群体事件的“非法”形式直接移转给党和政府，党和政府也因此陷入具体的、繁琐的、无限的个案纠纷和群体纠纷事务中，可谓苦不堪言。

显然，对司法的行政控制本质也是一种政治控制。那么为何要加强司法的政治控制呢？因为司法问题所引起的不满，使得当前社会政治系统局部表现出了一些“政治合法性危机的征象”[8]264−279。所以，不管是加强党的领导，还是加强司法的政治控制，司法改革的最终政治目标实为“强化政治合法性”，包括司法系统和整个政治系统的政治合法性。

明晰了这个终极目标，那就要围绕它深入考察和冷静分析，到底哪种手段和方式更有利于这个目标的实现，更有利于稳固党的执政领导地位，更有利于强化党和政府的政治合法性。马克思主义告诉我们，遵循客观规律，才能更好地实现目标。所以，加强党的领导，加强司法的政治控制，推行司法改革，都必须遵循司法客观规律，才能实现“建设公正高效权威社会主义司法制度”的法治目标及“强化政治合法性”的政治目标。

审判权责脱节的体制，严重违背司法权责统一规律，由此导致的司法腐败和冤案，直接影响党和政府在人民心中的政治形象，最终危害执政的政治合法性。而当前进一步强化院长、庭长对审判权行政控制的审判管理改革举措，因与司法自身的特殊客观规律不符，不但不能解决问题，反而会加剧审判权责脱节。司法规律要求法官必须具备中立、独立、公正、公信、权威的外在形象及业务能力和职业道德良好的内在素质。司法不公和司法腐败等问题，确实需要加强对司法权的制约和监督来解决，但对司法权的制约监督，对法官的控制，不能损害司法规律所要求的司法外在独立、中立和公正形象，而可以通过提高法律业务能力门槛，完善职业道德监督制度，进一步强化法官内在素质来实现。

总之，司法改革，只有遵循司法规律，才能更有效地解决问题，实现“建设公正高效权威司法制度”的法治目标和“强化政治合法性”的政治目标。

注释：

① 本文的“合法性”（legitimacy）区别于“合法律性”（legality）。“合法性”具有两重含义：(1) 正当性，在法学和政治学中，指人们是否承认法律或司法裁判的有效性，或政府统治的有效性；(2) 正统性是指婚生的、嫡传的、正统的、正宗的。从词源上说，第一个含义派生于第二个，是广义的正当性。在政治哲学和法哲学中，“合法性”是在广义上使用的。

② 长期以来的政治实践经验，形成了这样一种固化的权力控制逻辑：加强控制，就是加强自上而下的政治和行政控制，而且也只有这惟一的方式。法律制度控制和自下而上的民主控制还没能成为当前权力控制的主导方式。

[1] 郭国松．法官判地方性法规无效：违法还是护法[EB/OL]．(2003-11-30)[2011-10-15]．http://www. chinacourt.org/ public/detail.php? id=92887．

[2] [英]培根．培根论说文集[M]．水天同，译．北京：商务印书馆，2008．

[3] 蒋安杰．“两权改革”：中国审判运行机制的微观样本[N]．法制日报，2010-12-01．

[4] 公丕祥．审判管理理论与实务[M]．北京：法律出版社，2010．

[5] 成都市武侯区人民法院审判管理办公室．司法微观基础变革的和谐导向——基层法院审判管理模式的路径选择和理性建构[Z]．2009．

[6] 熊选国．以科学发展观为指导 构建科学规范的审判管理体系[G]//最高人民法院办公厅．大法官论审判管理．北京：法律出版社，2011．

[7] 苏力．道路通向城市：转型中国的法治[M]．北京：法律出版社，2004．

[8] 何永军．断裂与延续：人民法院建设（1978―2005）[M]．北京：中国社会科学出版社，2008．〔责任编辑 叶厚隽〕

Judicial Reformation and Political Legitimacy: On the Reformation of Trial Management from the Perspective of Politics of law

JIA Yong-jian
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The justice, which connects the state and people, is a key factor of the political legitimacy. Therefore, strengthening the political legitimacy more effectively is the essential motives for judicial reformation. In recent years, the reformation of trial management has been implemented in our court system as the new program of judicial reformation to reinforce the political and administrative control of judicial power by improving the trial mechanism, in order to unify the judicial power and responsibility.However, the divorce between judicial power and responsibility was worse. Therefore, it is the judicial system reformation by the judicial laws that solve the judicial problems and realize the legal goal of constructing the just, efficient and authoritative judicial system and the political goal of strengthening the political legitimacy more effectively.

trial management; judicial reformation; political legitimacy; the unity of power and responsibility; judicial law

D90-05

A

1006−5261(2012)04−0057−04

2012-04-01

2011年西南政法大学行政法学院研究生科研创新计划资助项目（002）；2011年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目（2011XZYJS199）

贾永健（1985―），男，河南驻马店人，博士研究生。