论公共危机管理中的公民参与

王少泉，曹冬英

（1.中国社会科学院研究生院，北京 100732；2.广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

论公共危机管理中的公民参与

王少泉1，曹冬英2

（1.中国社会科学院研究生院，北京 100732；2.广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

目前，我国政府公共危机管理中的公民参与处于较低水平、面临许多困境，因此，应该通过多种途径扩大公民有序参与公共危机管理的渠道，规范公民有序参与公共危机管理的行为，最终形成政府与公民、媒体、非政府组织等等良性互动的合作模式，最大限度地降低公共危机事件造成的损害。

公共危机管理；公民参与；政府

危机是指“它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者。”［1］“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”［2］公共危机管理是指政府及社会对危及环境、社会稳定、人民生命财产安全等等的危机所采取的预防和应对举措。

一、公民参与公共危机管理的重要性

1.有利于防范和预警公共危机、提高社会自我救助能力。政府构建起应对危机的完善的防范和预警系统，能够在一定程度上降低危机事件带来的危害甚至有效阻止危机事件的发生。公民是防范和预警系统中的重要组成部分，他们对公共危机有直接感受，在公共危机即将来临时可以及时发出预警，这一点能够促使政府采取措施防范公共危机的发生；公共危机出现之后，公民可以向政府提供有关公共危机的及时、准确的信息，有利于政府采取及时有效的措施应对公共危机；公民在公共危机发生后如果能够及时参与应急措施的制定和执行过程中，那么就能够减少其对危机的恐惧感，有利于保持社会稳定并减少公共危机带来的财产损失。

2.有利于保证政府在危机管理过程中的公共利益取向。公民参与政府的公共危机管理，可以建立起有效的社会监督机制，有利于保证政府在危机管理过程中的公共利益取向。公民参与公共危机管理能够打破政府组织及其官员在危机管理中对权力的垄断，促使其克服官僚主义作风；能够使危机管理透明化，使应急措施更多地体现公民的意愿，从而保证政府所制定的应对公共危机的决策能够最大限度地维护公共利益。

3.有利于降低危机管理成本。“构建我国公共应急决策参与机制，有利于公共应急决策的信息获取和处理；有利于提高公共应急决策的质量和增强决策的可执行性。”［3］公民积极、理性地参与公共危机管理，有利于政府充分了解公民的疾苦、利益和愿望，据此做出能够最大限度维护公共利益的、科学的、合理的、公正的应急方案，并把应急方案的目标、具体实施措施和手段让公民透彻了解，使应急方案能够得以迅速实施。这有利于促进公民和政府以合作的姿态共同应对危机事件，降低危机管理成本。

二、公民参与公共危机管理的困境

1.部分地方政府对公民参与公共危机管理的重要性认识不足、公民参与公共危机管理存在诸多问题。

目前，我国政府管理的很多领域（尤其是公共管理中）依然大量存在对公民参与的漠视和排斥现象。当前，公民参与公共危机管理并没有程序、规则可以遵循，因此，部分政府官员以各种借口排斥公民参与公共危机管理。另一方面，我国政府尚未充分重视公民危机意识的培养和安全技能的训练，这导致公民参与公共危机管理的主动性不高。公民仍然习惯自视为被管理或救治的对象，没有意识到自己也是公共危机管理的主体之一。部分主动参与危机管理的公民由于无法遵循程序、规则表达其利益需求，于是寻求通过非常途径、运用非常手段表达利益需求，甚至因为诉求无门而采取非理性的举措，最终引发社会冲突事件，使公民利益和政府利益都受到损害。

2.公民在危机管理过程中难以获得及时、准确的信息。

公民作为公共危机直接作用的对象，他们会对公共危机产生恐惧感，并试图了解和掌握与危机和危机管理相关的信息。然而，当前我国的信息管理建设还不够完善，在公共危机事件发生之后，公民很难获得与危机和危机管理相关的及时、准确的信息。

3.缺乏相应的法律和制度支持公民参与公共危机管理。

当前，我国只是在个别的单行法中有着零散的关于公民参与公共危机管理的规定，尚未制定关于公民及社会组织参与危机治理的明确的法律法规，缺乏完善的法律体系从法律层面对公民参与危机管理的具体途径、相关权利加以保障（进而保证危机事件治理的有效性），在这种情况下，公民参与公共危机管理的可能性就主要取决于政府官员的意愿。

我国应对公共危机事件的体制存在很多问题：缺乏公共危机事件的防范、预警体制；缺乏政府应急决策的法律依据；缺乏有效的信息支持、沟通机制；缺乏有效的整合、协调机制；政府决策方法单一、陈旧等等，这些问题对公民参与公共危机管理造成阻碍。目前，我国参与公共危机管理的组织主要是官办组织，这些组织在政府的组织下会参与一些公共危机管理，但往往受到体制约束，在应对公共危机事件时，会出现一些问题：数量、所发挥的作用等等方面难以满足现实需求；反应迟钝等等，因此，公民无法通过社会组织有效参与公共危机管理。

三、公共危机管理困境的对策

1.提升政府应对公共危机事件的能力。

公共危机事件发生之后，政府相关职能部门要充分认识到公民参与公共危机管理的必要性，改变官僚主义作风，建立及时有效的信息沟通渠道。政府应该及时了解公共危机发生之后公民所掌握的信息，并把自身所掌握的信息通过媒体等渠道及时向公民公开，增加公民的知晓度。在获得信息的第一时间，及时制定出有效的应急措施，并在执行应急措施的过程中争取公民的最大配合与支持。

我国还应该尽快建立起独立的、常设的应急管理协调机制，并且要以立法的形式授予其他政府部门和外部主体进行协调和调度的权力。

2.加强公共危机事件应急预案体系建设。

实践证明，通过加强公共危机管理法规建设做到依法处置各类公共危机事件，对减少公共危机事件中的人员伤亡和财产损失、尽快恢复正常社会秩序具有重要意义。《国家突发公共事件总体应急预案》 （2006年）出台之后，我国的公共危机管理水平明显上升，政府应对公共危机事件的能力得到加强，但许多地方政府应对公共危机事件时依然存在不足之处，我国尽快制定、完善相应法规，保障在危机事件发生时社会公民参与的相应权利，保证政府能够依据相关法规从容应对公共危机事件。这就要求各级地方政府制定相应的地方突发公共危机事件总体应急预案，以此作为地方性公共危机事件应急预案体系的总纲。面对某一类型或某几类型的公共危机事件时，要制定专项应急预案，在公共危机事件应急预案体系中，以这些专项预案作为总体预案的补充，对总体预案进行落实。相关部门及各级政府制定部门专项预案和地方政府专项预案，以此进一步加强公共危机事件应急预案体系建设。

3.增强非政府组织参与公共危机管理的能力。

非政府组织是公民参与公共危机管理的重要渠道，其在应对公共危机事件的过程中发挥着救助服务功能。目前，我国的各类非政府组织已成为社会建设与管理的重要力量，这些组织遍布全国城乡，涉及社会生活的各个领域，在公共危机管理中开始发挥重要功能。因此，政府应该借助非政府组织进行公共危机管理，将这些组织作为公民参与政府危机管理的通道，这一举措有利于政府及时、有效地应对公共危机事件。政府部门应该及时调整社会组织的管理机制，加快政府职能转变，为非政府组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件，在现有的基础上进一步培育和发展与公共危机管理相关的各类非政府组织，并规范和引导这些组织参与政府危机管理过程，为公民积极、有效地参与公共危机管理提供平台。

4.提高公民应对公共危机的能力。

首先要提高公民参与公共危机管理的积极性，“广泛的政治冷漠给那些为所欲为的人提供了更多的控制政府的机会。”［4］我国应该运用各种渠道和机制扩大公民有序参与公共危机管理的行为，尽可能在各级学校开设相关课程，对公民进行应对公共危机事件的基本知识和技能的教育、进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，以此来不断提高公民的危机意识和危机应对能力以及参与公共危机管理的积极性。在此基础上，政府应该在公共危机管理过程中引导公民的理性行为，避免非理性行为的滋生。

5.加强政府与媒体的沟通与合作。

公共危机事件发生时，政府首先应该加强信息披露的透明度，为媒体公正介入公共危机管理提供平台，做到危机信息公开化。政府要充分重视媒体的作用，利用网络等等的信息优势，为应急决策构建有利的外部环境，充分发挥媒体在政府与公民之间的媒介作用，实现危机管理中政府与公民的良性互动，才能够建立起公共危机管理中政府与媒体的良性关系，充分发挥媒体在政府危机管理中的正面作用。政府应该建立定期、高效、规范的新闻发布制度，成立应急新闻中心，并保持应急决策中心与新闻中心之间的通信网络畅通，保证新闻中心向社会发布及时、准确的信息。政府还应该采取措施积极应对公民的主动咨询行为，如：在公共危机管理办公室设立专门机构接待来访的公民，为其提供及时、准确的关于公共危机事件的信息。

总之，在公共危机管理过程中，我国政府要充分认识到公民有效参与的必要性，通过一系列途径提高公民参与公共危机管理的有效性，最终形成政府与公民、媒体、非政府组织等等良性互动的合作模式，调动一切可以调动的力量，最大限度地减少公共危机事件造成的损害。·

［1］［2］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社, 2007.302.

［3］胡象明.公共部门决策的理论与方法［M］.北京:高等教育出版社, 2007.314.

［4］杨光斌.政治学导论［M］.北京:中国人民大学出版社,2004.257.

Discussion of Citizen Participation in Public Crisis Management

WANG Shao-quan1，CAO Dong-ying2
（1.The Chines Academy of Social Sicences，Beijing 100732，China；2.Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China)

At the moment,the citizen participation in government public crisis management of our country is in low level,facing with many difficulties.Therefore,our government should expand the channel for citizens’orderly participation in public crisis management through a variety of ways,make the behavior of citizen orderly participation in public crisis management standard,and finally form the benign interactive cooperation mode among government and citizen,media and non-governmental organizations and so on， so as to minimize the damage caused by the public crisis.

public crisis management;citizen participation;government

D630.8

A

1009-6566（2012）05-0012-03

2012-07-25

1.王少泉（1983—），男（傣族），云南玉溪人，中国社会科学院研究生院政治学系博士研究生，研究方向为公共行政理论。

2.曹冬英（1982—），女，江苏淮安人，广西民族大学管理学院硕士研究生，研究方向为城市公共管理。