自治的现代性及其培育——对当代中国村民自治的审视

安建增

自治的现代性及其培育
——对当代中国村民自治的审视

安建增

自治是一个现代性的概念，具有自主治理和主体间性双重特征。现代自治制度的设计和自治实践的推行都需要兼顾自主治理和主体间性两个层面。当前中国的村民自治更多是在自主治理的意义上展开的，主体间性虽有所体现但程度较低，这主要表现在两方面:一是支撑主体间性的结构性要素发育不成熟;二是体现主体间性的价值性要素有所缺失。因此，需要通过自主治理和主体间性的双重推进来促成村民自治的现代性发育。

自治;现代性;村民自治;自然安治;主体间性

自从人类社会产生以来，就存在着一种社会管理形式——自我管理，即“自己的事情自己处理”。但自我管理在不同的历史时期具有不同的特征和属性。在传统社会，自我管理具有“自然安治” (self－help in natural state)的特征。近代以来，自我管理在人民主权理论的推动下发展成为现代性的“自治”(self－governance)，具有自主治理和主体间性双重特征。如果单纯从自主治理的角度来理解具有现代性的自治的话，将会把自治实践引向岐途。所以，本文便对传统的自然安治和现代的自治进行比较分析，阐释自治现代属性的具体表现，并以此为基础讨论当代中国村民自治的现状和未来发展等问题。

一、与自然安治相比:自治是一个现代性的概念

传统中国乡村社会开展的各种形式的自我管理活动维系着基层社会的正常运转，也为中央集权统治的稳定奠定了基础。〔1〕具体而言，乡里组织、乡约、宗族和乡绅等在不直接依赖皇权和官僚体系的情况下，依据宗法伦理、地缘情感和熟人社会法则以互济互助的方式自行处理乡村社会内部的共同事务，如基础设施建设、提供社会保障、维护基层秩序、裁决冲突、教化乡民等“许多问题乡村皆自能解决”〔2〕。这种自我管理形式得以出现的主要原因是，在小农经济的条件下，皇权和官僚体系在政治上似乎可以囊括一切领域，但皇权和官僚体系在制度安排、机构设置和组织设计等方面存在不足，缺乏型构乡村社会之日常生活的能力，未能直接渗入到乡村社会的日常运作过程当中，这为乡村社会的自我管理预留了巨大的空间。〔3〕当然，在没有外部资源可以依赖的情况下，乡村社会也只能通过自行组织、自我管理的方式处理有关公共问题。同时，皇权专制制度在更大程度上是为了维护阶级统治、确保皇权秩序，而不在于开展公共管理，所以，其也无意插手乡村事务。只要不危及皇权地位，公权力就会对乡村社会的自我管理活动持默许态度。这样就形成了以“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”为特征的乡村治理格局。〔4〕

传统乡村社会中的自我管理具有自然安治的属性。首先，传统乡村社会的自我管理不是主体意识、权利意识昭示的结果，也非独立主体自责自负的公共行为，而是在皇权无力或无意涉足的空间内自发形成的秩序。开展自我管理的乡里组织、宗族、乡绅等并未在主体性的意义上体认到自我的价值和地位，缺乏作为独立主体参与政治过程、影响公共政策、监督官僚体系运作的诉求。其次，传统乡村社会的自我管理不是国家制度的有机组成部分，乡村社会与公权力之间的界限并没有得到政治制度的认可与规范，官僚体系只要愿意就可以动用专制机器对某一乡村横加干涉。官僚体系对乡村社会的自主性没有什么期待，也无意对乡村社会的自我管理给予支持和指导。最后，传统乡村社会的自我管理往往采取宗法专制的管理方式，村民个体的权利和主体性并不被重视，甚至常常受到宗法专制的无节制盘剥。村民个体没有参与乡村共同事务、影响集体决策的权利，也缺乏相应的制度性渠道。

现代意义上的自治是在以人民主权为核心内容的权力政治确立之后才得以建构。此时的自治并非自发形成的秩序，“它是指根据某个人或集体所特有的‘内在节奏’来赞誉自主品格或据此生活的品格 (这需要摆脱外部的强制)的一种学说。”〔5〕可以说，现代自治“始于17世纪一系列深刻的社会结构和知识转型”，表达的是现代公共生活、政治行为所呈现出来的特有品质和状态，具有不同于自然安治的现代性特征。〔6〕

一方面，自治体现了社会自主性，这种自主性是一种自主治理、积极作为的政治品质。通过自治，社会自治体(基层社会、社会团体等)作为独立的行动主体，可以自主地创制、创议和决策，发挥自我服务、社会整合和自我管理的功能;可以自主地行动起来，追求自己认为正当的价值，实现自责自负。并且，这种自主性得到了政府的认可和支持。也就是说，自治倡导的是一种自主行动、积极作为的现代品质，“它排除了国家的干预，在那里，个人和集体能够选择自己的行为方式，表达他们对生活的意义与价值的理解。”〔7〕

另一方面，自治摒弃了国家中心主义的一元化思维方式，彰显了主体间性的现代治理理念。主体间性是指主体间互相把对方看作是平等、独立的行动者，提倡“对白”反对“独白”，追求相互理解、沟通的交往理性。对于自治而言，主体间性可以从宏观和微观两个层面来理解。在宏观层面，是指自治体与政府之间相互承认、平等互动、相互赋权。首先，自治被政治制度所确认，是政治制度的有机组成部分。在自治体和政府之间存在着法定的行为边界，自治体和政府之间是共生并存、各有行动领域和责任范围的、平等互动的二元关系。此间，自治体不仅有自主处理内部事务的主体性格和行动能力，也有主动参与国家政治事务的主体意识和参与精神，拥有参与政治、反映诉求和影响政策的制度化渠道。其次，政府和自治体相互支持、相互赋权。政府对自治体的主体性、行为能力等有一定的期待，这种期待不是一种强制，而是信任和支持。为了提升自治绩效、维持自治秩序并充分发挥自治体的功能，政府在法定范围内对自治体给予一定的指导、帮助和支持。自治体并不是政府的“反对派”和“对抗者”，而是积极作为、自责自负的公共行动者，其在某特定领域内发挥自我管理、自我整合的功能，在一定程度上分担了政府的公共责任，因此，可以说自治体与政府在这一领域中是一种合作共治的关系。最后，除相互独立、合作共治外，自治体和政府之间还有一种互相监督的关系。自治体并不仅仅单方面接受政府的管制;同时，自治意味着建立了一个多中心的政治秩序，每一自治中心都是独立自主的主体性存在，它们对政府也有一定的监督作用。正是在这种意义上，达尔 (R.A.Dahl)指出:现代自治作为监督权力 (非反对权力)的手段而被推崇， “独立组织有助于防止统治(domination)，产生互相控制。”〔8〕在微观层面，主体间性意味着在自治体内部采用民主参与、多元互动的方式开展自主治理 (而不是采取宗法专制的方式实施管理)，自治体成员、成员们自主形成的自组织是活跃于自治体内部的多元主体，它们可以通过自由、理性的讨论、协商处理自治体的内部事务，并在此基础上形成一致和秩序。

概言之，与自发形成秩序的自然安治不同，自治是一个现代性的概念，包含着相互缠绕、相互支撑的两个层面:自主治理和主体间性。自治体对内具有自我管理、自我服务和自我发展的功能，对外则担当整合利益、表达诉求和参与决策的角色。自主治理是主体间性的基础，如果没有自主治理、自责自负，自治主体的“主体性”就无从谈起，因此，也就无所谓“主体间性”了。主体间性为自主治理设置了一种不受外部力量无端干预的屏障，构筑了一个自主治理得以开展的空间，形成了自行选择、自责自负的独立场域。同时，主体间性也使自主治理内蕴的价值实现了超越:既强调自治体参与公共治理，与政府合作共治、相互监督，又提倡成员在自治范围内民主参与、多元互动。因此，现代自治制度的设计和自治实践的推行，都需要兼顾自主治理和主体间性两个层面。

中国村民自治从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行)》 (以下简称“《村组法》”)的颁布(1988年实施)算起，已走过了二十多年的历程，取得了不容质疑的成就。村民自治的基本制度得以确立，村民自治实践对农民主体意识的培育和农村公共领域的构建都起到了推动作用。但不能否认，目前的村民自治实践更多强调的是自主治理，主体间性处于被边缘化的地位。这主要表现在两方面:一是支撑主体间性的结构性要素发育不成熟;二是体现主体间性的价值性要素有所缺失。接下来的两部分分别阐释村民自治实践中主体间性处于被边缘化地位的具体表现。

二、支撑主体间性的结构性要素发育不成熟

结构性要素是发挥多元互动、民主参与功能的组织载体的总称。《村组法》中对村委会、村民会议、村民代表会议等群众性自治机制进行了详细的规定，对它们的自我管理、自我教育和自我服务功能给予了重视。但是，体现主体间性的自治生活更多强调多元组织机制的自由讨论、理性协商和平等互动，这需要建立在多元组织机制充分发展、独立运作的基础之上，仅仅依靠村委会等群众性自治机制是不够的。

主体间性需要以一定成熟度的公共领域为基础。公共领域既是乡村多元主体互动的空间，也是乡村与政府互动的支撑力量。在哈贝马斯 (J.Habermas)看来，公共领域是介于私人领域和公共权力之间的独立领域。〔9〕人们在公共领域内的自主交往、双向沟通中体认和培育自主意识和公共意识，因此，发育成熟的农村公共领域既有助于抵制外部强制力量的侵蚀，也有助于村民在缺少其它外源性制度和资源支持的情况下，对村内公共事务、对基层政府的政策及其他所关心的问题做出自由、理性的讨论和协商。《村组法》实施以来，村民就选举、村务等发表自己的意见，就不同的意见进行争论、沟通和协调，这无疑显现了农村公共领域的孕育和发展，构成了农村现代化的基础。然而，目前乡村社会公共领域尚未发育成熟，也没有达到哈贝马斯所说的现代性标准。首先，农村公共领域的开放性和公开性程度不够。政务公开化、公共领域的开放性是村民在公共领域进行自由参与、多元协商和理性讨论的前提条件，也是村民自治现代性发展的趋势。公开性和开放性有助于形成互惠合作的行动策略，参与者在不断的多元协商、理性讨论等互动过程中会逐渐学会放弃“吃独食”，转而采取合作互惠的行动方式。〔10〕然而，目前农村公共领域常常被家族、经济精英和恶霸势力等“绑架”、侵蚀乃至霸占，而并未对一般的村民个体和村民自组织开放或开放程度较低，致使公共领域内的多元互动程度不够。〔11〕其次，农村公共领域的公共性不强。据笔者在河北太行山区农村的观察，由于自治实践时间较短、村民的主体意识和民主意识程度相对较低，公共领域中的理性、批判和协商等尚未成为村民的行为惯习，村民们在农村公共生活中更多发生的是闲聊、消遣等一般性的社会交往行为，甚至是无责漫谈，而并非公共行动。最后，农村公共领域的沟通和协调功能并未充分发挥，而“社会撕裂和斗争潜能却过度发展”。〔12〕村民在追求自我利益时往往无意顾及乡村社会的共同价值观和利益，单纯地将村民自治制度以及公共领域视为挟制基层干部获取狭隘利益的手段，而没有将公共领域内的沟通、协商用于农村公共议题的讨论和农村公共产品的供给。这种情形既没有真正体现公共领域的公共性，也未能消除村民个体之间的利益分歧和冲突，反而扩大了乡村社会的张力。

如果说公共领域是主体间性得以呈现的空间场域，那么，村民自组织则是践行主体间性的行动者。尽管村民能够参与村委会的选举，但村民个体的分散性使选举后村民难以参与公共事务的管理，这容易导致村民自治变为“村干部自治”。为规避这一问题，需要一定数量且拥有相当程度运作能力的村民自组织承担聚合民意、参与村治和处理村务的功能。村民自组织是成员基于共同利益或追求共同价值而自愿结成的组织机制，它为成员提供了参与公共事务的机会和手段，同时凝聚、整合了个体的力量，提升了村民的参与能力、表达能力和社会影响力。因此可以说，如果没有多元的自组织，农村的公共领域将因“主体虚位”而丧失其公共性，村民自治被异化的可能性也会增加。〔13〕但是，据笔者在河北太行山区调查，除了计生协会、妇联等经由政府倡导、建立的组织外，近一半的村庄没有“草根”性的村民自组织，既有的村民自组织更多聚集在经济领域 (如养鸡协会)、农业生产领域 (如板栗协会)或文化娱乐领域 (如鼓乐队)，约占90%。虽然这些自组织偶尔也会参与村治过程，但它们在整合村民利益、表达村民诉求、参与公共决策方面发挥的作用有限。体现沟通、协商和公共参与的具有公共性的村民自组织较少，不到10%。目前的制度设计也没有明确村民自组织在村治过程中的地位和作用。如，2010年新修订的《村组法》仅在第二十二条规定“召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。”这是唯一涉及“群众组织”的条款，而群众组织更多是指共青团、妇联等。 “草根”性的村民自组织在村治过程中的地位、参与形式、参与渠道、参与制度和基本权利等在制度上体现不足。由于村民自组织载体的缺失，使得村民自治或者因为利益的原子化取向而沦为一盘散沙的自说自话，无法达成共识形成一致;或者因为个体意见缺乏表达途径，而使公共议程成为村干部的独白。因此，促进村民自组织的发展，明确村民自组织在乡村治理过程中的地位并为其搭建制度性的参与渠道，是村民自治现代性成长的社会基础。

三、体现主体间性的价值性要素有所缺失

自治的主体间性不仅体现在一定的结构性要素之上，还包括与结构性要素互为表里、相互支持的基本价值和准则。

首先，参与精神。严格地讲，自主治理的内涵较为单一，更多是强调村民独立自主地 (即不受干预)处理村内事务。显然，在自主治理这一层面是无法体现参与精神的，自治的另一层面——主体间性则强调乡村自治体既有权自主处理自己的事务，也可以作为自主的行动者参与国家政治生活，与政府协同治理公共事务。即，在农村内部，村民个体以及村民自主结成的自组织都有提出诉求、参与创制、影响决策的权利，如进行村委选举、村务决策、村务监督;同时，将村委员会等自治组织视为不同于县乡等地方行政区域的地域性自治体，这些自治体作为村民的代表，在整合村民利益的基础上参与更大范围的公共事务和政治过程。〔14〕《村组法》以及其他相关制度并没有十分重视这一问题，更多强调的是村民对本村事务的民主参与和对村委会的民主监督，相对忽视了村民自治体对国家政治生活和公共事务的参与。同时，据笔者调查，村民在自治实践中更多关注的是村内事务，对村外公共事务的参与积极性不高，功效感也比较低。

其次，自由原则。政治哲学视野下的自由在根本上并非是唯我意志和彻头彻尾的自私自利，而在于保护个体公民的正当利益不受无端损害。无论是多数还是少数，其正当利益都应该得到正视和保护，这是主体间性的应有之义。在今天，“‘多数人暴政’(the tyranny of the majority)已经被普遍地包含在需要提防的各种祸害之中了。”〔15〕在村民自治过程中，服从多数利益和保护少数利益必须得到完满解决，不能简单地以农村共同利益或多数利益为由来否认或忽视少数的正当利益，更不能简单以“多数票决制”来为集体利益辩护。《村组法》在这一方面体现得并不明显。在实践中，自由原则也常被忽视。在笔者对河北太行山区十余个农村的调查中，通过诱因分类和动机分析，发现60%以上的干群冲突、村民上访等是因为少数个体的正当利益未被正视或得到有效补偿而致。所以，多数与少数利益冲突的合理处理问题作为现代性的思维方式之一，需要在村民自治制度和实践中得到合理解决。

再次，多元主义精神。多元主义精神一方面体现在乡村对自己的生活方式、行动目标拥有自主性，不依靠其他主体而自行选择、自负其责，其他主体也没有无端干预的权力。这肯定了村民开展自主治理的主体性地位。另一方面，多元主义还体现在自治体内部主体的多元性以及多元主体之间的相互包容和平等互动。对于村民自治而言，这是指在农村内部，不同的个体或家庭都有追求生活方式、价值偏好和自我发展方面的自主性，这种多元化的自主性既需要包容的文化来维系，也需要多样化的自组织机制来承载。换言之，在村治过程中虽然需要形成一致和秩序，但一致和秩序并不否认多元性。实际上，经过多元主体之间的讨论、协商和妥协最终形成一致和秩序既是现代性的体现，也是乡村的发展趋势。目前，乡村的自组织机制相对匮乏，农村公共领域的发育尚不成熟，支撑多元协商、理性讨论的制度性渠道还不完善，维持多元性的包容、协商和妥协的多元主义精神也未成为村民、村民自组织的行为惯习。所以，在中国村民自治实践和制度设计中，不能忽视多元主义问题，应着力从组织机制、制度规范和行为理念等层面支持多元互动、理性协商。

最后，“法治—救济”原则。法治原则是指从法律上明确自治空间与政府规制范围的分立。其目的在于划定政府行为的界限，防止政府随意干涉乡村社会的内部事务，从而保证乡村自治体成为一个真正自主的领域。这一点在《村组法》中有明确体现，如2010年修订的《村组法》第五条、第八条和第二十三条等对村委会、村民会议和村民代表会议的自主治理领域进行了界定;第十七条、第二十七条、第三十一条和第三十五条分别对基层政府规制不正当的村委选举、不适当的村民自治章程与村规民约、不合理的村务公开行为以及财务舞弊行为等作了规定。这是必要的，体现了自治的法治原则。救济原则是指对已导致的伤害或损失的不当行为进行纠正的程序。救济原则对自治权而言是一种补救措施，当自治权因为外部规制而被消减或损害时，自治体有陈述、申辩的权利和顺畅的申诉渠道。通过救济程序，如果发现规制确属不正当，对自治实施的规制就需要撤销，因规制而对自治体造成损失的需依法补偿。2010年修订的《村组法》第三十六条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”这为救济提供了法律依据。但法律对于申请救济的主体、渠道、时限等并没有明确规定。因此可以说，当代村民自治制度设计和实践中对法治原则有明确体现，但对救济原则重视不足。

四、村民自治的现代性培育:自主治理和主体间性双重推进

综上所述，自治是具有现代属性的政制设计，其包含自主治理和主体间性两个侧面。但目前中国村民自治更多是在自主治理的意义上展开的，主体间性有所体现但程度较低，因此，需要通过自主治理和主体间性的双重推进来促成村民自治的现代性发育。

第一，自治的现代性进路无法在朝夕之间完成，需要在自治实践过程中逐步培育形成。一方面，中国村民自治主要是通过政府推动的，并非乡村社会自然发育的结果，在农村缺乏形成自主治理和主体间性的土壤。而且，现代自治所具有的自主治理和主体间性，以及支撑自主治理和主体间性的组织、制度、理念等要素的生成都不会一蹴而就。所以，需要在自治实践中逐渐形成这些支持要素，通过具体的自治实践来锻炼和培养乡村的自主治理能力和性格，进而培育村民的主体性。〔16〕另一方面，乡村社会及其自治空间往往被视作是被改变或型塑的对象，而非参与公共决策和政治过程的能动主体。这既未体现自治的主体间性，又不利于主体间性的发育。所以，有必要通过制度化参与渠道 (如“民主恳谈”)的建设，鼓励村民自治体多方位且有序地参与公共议程，形成与政府良性互动、合作共治、协同治理的格局。也就是说，村民自治制度的健全和完善需遵循宏观思维，不能单纯将视野局限于农村内部事务及其自主治理这一层面，而需同时促使村民自治体参与更高层次和更广范围的公共事务，这是培育自治主体间性的重要途。

第二，村民自治实践的推进及其主体间性的型塑都需要搭建一个自治空间，形成独立、开放的农村公共领域。现代意义上的自治在很大程度上就是一个“堡垒”，强调良好社会秩序的形成和维持不是来自外部力量的控制，而是内部的有效组织与良性互动的结果。因此，政府需逐步放松对乡村社会的直接控制，给予乡村社会以自主治理的空间，让村委会、多元的自组织根据村民诉求开展管理、提供社会化的公共服务，使村民自治权逐步回归村民，让村治过程真正体现村民的自主性和价值偏好。当然，政府放权形成自治空间仅仅是现代自治的必要条件，在自治空间内还需通过乡村自治组织和多元的自组织搭建起一个自治体系，不至于在乡村社会出现管理“真空”;并且，在农村内部构建一个开放性的、体现公共理性和多元互动的公共领域，使得村民个体、多元自组织等拥有一个可以自由、理性地互动、讨论和协商的平台。

第三，促进村民自组织的生成和发展。多元的、理性化的村民自组织既是自主治理和主体间性得以实现的组织基础，也是活跃于乡村自治空间和公共领域这一平台上的“主体角色”。所以，需要推动村民自组织的发展。改革开放以来，中国乡村的一个重要变化就是个体的利益诉求变强，但组织化程度降低，利益诉求和表达往往是以个体而不是组织的形式出现，这在很大程度上“撕裂”了乡村社会。因此，必须重视村民自组织的培育，重构政府与村民、村委会与村民的组织关系;引导它们在自组织活动中形成秩序，依法有序参与乡村治理。同时，要促成村民自组织的性质复归和功能复位——其存在不是为了完成政府的任务，而是作为一种独立主体存在，目的在于独立自主地处理农村事务、整合基层利益，同村委会一道与基层政府良性互动、合作共治。〔17〕

第四，促进体现自治现代性的价值性要素的形成。一方面，需要通过教育普及，使得广大村民认知并认同参与精神、多元主义精神、自由原则和“法治—救济”原则等价值性要素，使这些要素成为他们的行动理念，进而将之内化为村民自治过程中的一种思维方式和制度习惯。另一方面，广大村民需要在制度化的自治实践和参与行动中体验、感悟和形成这些价值性要素。实践是推动、培养主体意识的“学校”，通过自主治理和民主参与可以培育村民的参与精神、主体意识等现代自治不可缺少的心理因素。〔18〕所以，在大力倡导和教育的同时，需要健全和完善体现这些价值性要素的制度性渠道，鼓励村民自治体以及村民以各种形式有序地参与村内外公共事务的处理，这是弘扬和培育参与精神、多元主义精神等价值性要素的制度基础。

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C912.82

A

1004—0633(2012)03—110—05

教育部人文社会科学研究一般项目《政治哲学视野中的自治理论研究》(编号09YJC810003)。

2012—02—14

安建增，安徽师范大学历史与社会学院讲师，南京大学政府管理学院“江苏省基层组织建设研究基地”博士研究生，主要研究方向:政治哲学与基层治理。 江苏南京 210093

(本文责任编辑 谢莲碧)