海岛经营性资源开发模式的比较研究①

中国海洋大学经济学院 周罡 戴桂林

20世纪90年代以来，我国海岛开发发展速度不断加快，海岛经济有了长足的发展。但是从总体来说，与国外发达的海岛开发相比，我国海岛在开发、保护和利用上还有许多不足。

我国沿海海岛众多，特点各异。海岛蕴藏着丰富的生物、矿物、海洋能、港口、旅游、生态环境等资源，具有无法以市场价值评估的社会、经济、科研、生态价值；而且，因其地理位置的独特性，海岛在维护国家领土完整、维护海洋权益等方面有着关乎国家安全、民族兴亡的重要地位。从资源特性来看，由于海岛生态系统独立、封闭、脆弱，且其分布范围广，地区跨度大，同时又受土地空间局限，因此对海岛的开发利用应因岛而异，也决定了针对海岛资源的开发模式既不同于陆地资源，甚至也有别于海域。

本课题以海岛经营性资源的开发模式作为研究的对象，从不同模式的比较中，希望能为海岛经济开发模式选择提出合理的对策建议。

1 海岛开发现状

中国有500平方米以上的海岛(暂缺港澳台)6500个以上，总面积6600多平方千米，其中有常住居民的455个，人口470多万。开发海岛，对于建设海洋经济强国有重大意义。

海岛经济开发面临许多挑战与限制，这主要是因为其自身生态的脆弱性和经济上的弱点决定的。这些因素包括：气候变化、海平面上升、生物多样性问题、淡水资源问题、海岸环境退化、污染问题、能源问题及旅游观光业带来的问题等等。

我国海岛经济开发，主要集中在海洋渔业、港口建设、旅游业三个方面。

海洋渔业既是海岛的传统产业，又是海岛的重点产业。改革开放以后，海岛渔业贯彻“以养为主，捕养加工并举”的方法，使渔业生产结构发生了较大变化，增加了海水养殖比重，发展了外海和远洋渔业，加强了渔港建设，发展了水产品的保鲜和加工。

港口建设是海岛经济发展的基础产业，港口建设和港口工业将成为海岛开发建设的重点产业。

旅游业是海岛的新兴产业。从20世纪80年代初至今，我国海岛旅游业出现了前所未有的热潮，以大海、阳光、沙滩为主的海滨及海岛旅游得到了显著发展。海岛的其他开发，如土地开发、交通开发、能源开发则刚刚起步。

2 海岛经营性资源

2.1 经营性资源

由于资源是人类生存和发展的物质基础,对资源的利用和取得则成为社会经济发展的必然，但并非所有资源都可以被称作经营性资源。

经营性资源的内涵更接近于经济学中的资产概念，即特定权利主体拥有或控制的并能给特定权利主体带来未来经济利益的经济资源。而外延则包括了具有内在经济价值和市场交换价值的所有实物和无形的权利。

经营性资源应具有以下基本特征：(1)必须是经济主体拥有或者控制的；(2)是能够给经济主体带来经济利益的资源；(3)具有市场交换价值。

因此，本课题所研究的经营性资源应具备下列特征： (1)处于自然界的某一位置；(2)能用货币计量；(3)能为人们拥有和控制；(4)能为人们带来经济效益。

2.2 海岛经营性资源

由此，对具有以上特征的海岛资源，我们可以称之为海岛经营性资源。具体而言，包括渔业资源、旅游资源、港口资源、矿产资源、能源资源、土地资源、海洋化工资源和淡水资源等。无论是自然资源还是文化遗产资源，都是海岛经济开发的生产要素和客观基础。而将经营性资源从海岛资源中区分、予以明确，在市场经济条件下，对于海岛开发、海岛资产管理以及海岛经济的可持续发展都具有重要意义。

3 海岛经营性资源开发模式及比较研究

从国外开发情况来看，对于地理位置偏远、资源医乏、经济落后、岛民生活水平较差的岛屿，往往采用开发模式，但是这种模式难免要对周围海洋环境造成一定的负面影响，甚至可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏。体现该模式的典型代表是日本的《孤岛振兴法》。世界上很多沿海国家，特别是美国、澳大利亚、加拿大等国，对于一些存在有珍稀物种或历史遗迹，生态系统又比较脆弱，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，则往往采用保护模式。但是，有时此种保护是以抑制经济发展为代价的。兼采开发模式与保护模式的案例有澳大利亚的《劳德哈伍岛法》，该法既详细规定了对岛上土地的利用，又注重对岛上资源的保护和管理，是一部比较完备的岛屿管理法案。

对海岛经营性资源的开发，按照开发主体的不同，大致可以分为几类：政府为主体的开发；政府作为出租人由企业或个人承租开发；整体出让开发；政府与企业合资、合作开发；BOT等方式的政府特许下私人融资开发；以保护、养护资源为目的的其他开发模式等。

3.1 政府为主体的开发模式

政府为主体的开发模式，是由政府对海岛开发进行规划、设计，并直接由政府出资、政府下属开发机构或企业进行海岛经营性开发的模式。此种开发模式多见于工业型用岛、港口交通设施类开发。比如垃圾焚烧与火力发电、风能发电项目。在实际操作中，因政府资金、人力、物力的限制，往往采取政府与企业合资合作开发或由政府特许企业开发的模式。

3.1.1 政府与企业合资、合作开发模式

某些大型用岛开发项目，例如旅游度假村的建设或港口设施建设，由政府牵头，与一家或几家国内外企业合资经营，项目的开发主体以有限责任方式分担收益与风险。

3.1.2 BOT特许协议开发模式

BOT特许开发是近几十年来新兴的开发模式，多见于政府公共基础建设领域，由政府特许私人企业进行原本应由政府承担的项目建设，如跨海大桥(隧道)建设、灯塔设施、火力/风能发电厂、污水处理、垃圾焚烧等项目，私人资本将项目完成后可获得一定时间的特许经营权，在特许经营期内回收投资成本和一定利润，经营期结束政府将项目无偿收回。

3.2 个人承租、承包经营的开发模式

目前多数无居民海岛的经营性资源开发采用此种模式。由个人或企业向政府承租海岛的全部或部分开发，在确定开发项目及周期大前提下，具体开发完全由承租企业或个人进行。至租期结束将由政府回收海岛或将租赁合同展期。此类开发模式多为渔业养殖、畜牧养殖型开发、旅游度假开发用岛。目前国内许多土地开发、畜牧养殖类开发、渔家乐度假村用岛及无居民海岛的开发多采取此类方式。

3.3 整体或部分出让的开发模式

整体出让海岛的开发模式，多见于太平洋、印度洋小型海岛的开发。由私人或旅游企业向当地政府整体购买小岛，开发项目多为旅游度假或个人度假别墅建造。整体出让的开发模式需要政府出让海岛的所有权或永久使用权，所以在许多国家因法律不允许海岛私有而不能实行。目前更多的是政府将海岛部分使用权进行出让的模式。

3.4 以保护、养护资源为目的的其他开发模式

世界上很多沿海国家，特别是美国、澳大利亚、加拿大等国，对于一些存在有珍稀物种或历史遗迹，生态系统又比较脆弱，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，则往往采用保护模式。但是，有时此种保护是以抑制经济发展为代价的，这就需要在以保护、养护资源为目的的前提下兼顾经营开发。兼采开发模式与保护模式的案例有澳大利亚的《劳德哈伍岛法》，该法既详细规定了对岛上土地的利用，又注重对岛上资源的保护和管理，是一部比较完备的岛屿管理法案。另外在马尔代夫、印尼等海岛旅游开发的案例中，也可看到当地政府在开发旅游资源的法律与政策上对生态环境保护优先这一原则的重视。

3.5 海岛经营性资源开发模式的比较

对以上不同开发模式，按照不同角度进行比较：

3.5.1 资源产权属性比较

政府为主体的开发模式多适合不宜私有或私营的海岛经营性资源，如海上灯塔、大型能源开发项目、污水处理、垃圾焚烧(发电)、风能发电、交通枢纽设施建设、能源传递设施的建设等；私人承包、承租海岛的开发模式较适合市场化要求较高、私人融资较方便的项目，如度假村建设、畜牧渔业养殖、人工岛礁等；

3.5.2 建设周期长短来比较

政府为主体开发的海岛经营项目周期一般较长，并且其经营与管理要求具有连贯、一致性；私人可承包承租的项目周期不需要很长，像旅游度假项目的建设一般几年到十几年可以完成，经营期一般在几十年内即可收回投资获取收益。

3.5.3 经济效率比较

由于一些海岛经营性资源开发需要专业的技术、融资、管理人才，所以在经济效率比较上，由私人资本参与建设、经营的开发模式效率比政府开发要高。所以像海岛旅游资源开发、养殖、休闲渔业等开发项目完全可以采用个人承包、承租方式进行，而以政府为主体开发的海岛项目也应尽量利用私人资本在融资、技术及管理上的长处，如组建由政府、各领域专家、企业共同成立的项目公司对项目的设计、建设和运营进行操作，可以提高经济效率，减少不必要的弯路和损失。

4 海岛经营性资源开发模式的比较与选择

结合前文对不同海岛经营性资源开发模式的分类，对海岛不同产业开发的模式选择上，应遵循以下原则：

第一，科学规划，谨慎开发。海岛开发，不仅是一个经济问题，还有可能涉及国土安全、国有资产安全、海洋权益维护、生态环境保护、社会公平保障等其他问题。在海岛经营性开发前，应以海洋功能区划、海岛保护法作为海岛开发的规划指导，由政府相关部门做出明确海岛开发规划与设计、深入地进行海岛调查，开展海岛资源、环境监测和评估，更进一步地研究海岛区域的各种资源状况与当地居民受项目开发的影响情况，从而为制定海岛发展规划和做好综合管理工作提供科学依据，并最终做到正确认识海岛，合理改造海岛，充分利用海岛，有效保护海岛。一些大型用岛项目应成立各领域专家组成的评估小组对项目的可行性进行评估，并且对开发模式进行选择。

第二，积极调整产业结构。国家目前仍处于经济转型的关键时期，海岛开发使用应顺应国家经济总体的这一变化。无论是在产业结构调整，还是产业本身的发展方式转变上，海岛开发都应尽可能向前看，大力建设新兴海洋产业与具有国际竞争力的海岛开发项目如高品质的海岛旅游项目、新型能源项目的建设等，而减少对海岛的粗放开发、低层次利用。

第三，合理、有效利用私人投资。如前所述，由于海岛本身地域特殊性及资源的国家所有属性，政府在一些领域的经营性资源开发中必须起到主导作用，不能完全交由私人承办经营；然而海岛开发又往往需要大量资金投入，这就要求在政府主导的前提下，在部分环节合理利用私人投资。必要的时候可以以政府特许项目经营权的方式换取私人资本的参与，待经营期结束后政府可以无偿收回项目，不影响其国有国营属性，又提高经济效率。

[1] 冀渺一.海岛环境资源的利用与保留[D].中国海洋大学硕士论文,2006.

[2] 刘伟.海岛旅游环境承载力及开发研究——以辽宁长山群岛为例[D].辽宁师范大学博士论文,2009.

[3] 高建.海岛旅游开发模式探讨[D].浙江大学硕士论文,2006.

[4] 王泽宇,韩增林,王利.海岛土地资源可持续利用战略研究-辽宁省长岛县为例[R].中国可持续发展研究会,2006.