社会救助管理创新的“济南探索”——济南阳光民生救助体系建设的实践与思考

阳光民生救助课题组

社会救助管理创新的“济南探索”
——济南阳光民生救助体系建设的实践与思考

阳光民生救助课题组

在保障和改善民生的进程中,济南市把阳光民生救助体系建设作为社会管理创新的重要突破口,创设了新的社会救助模式,由统一的救助服务机构整合利用各类救助资源,集中管理困难群众救助信息,统筹实施社会救助,实现了社会救助的规范化、专业化、标准化,提升了党和政府的公信力。

社会救助;创新;阳光民生救助;体系

社会救助是城乡困难群体基本生活的最后保障,关乎社会成员的基本生存权。济南市委市政府在保障和改善民生的进程中,把阳光民生救助体系建设作为社会管理创新的重要突破口,以“阳光”为核心,以“民生”为根本,在服务理念和管理体制上进行了一系列创新,探索出一套社会救助工作的新模式。

一、济南市阳光民生救助体系的内涵与发展历程

“阳光”,主要有两层内涵:一是代表着党和政府给困难群众送去的温暖;二是在救助政策、救助程序、救助标准、救助对象、救助内容等各个方面公开透明,“阳光”运作。“民生”,强调的是积极回应群众新期待,解决群众的所想、所急、所盼,让人民群众能够共享经济社会发展的成果,体现执政为民、以人为本的宗旨和理念。“救助”,包括“救”和“助”两个方面:“救”,就是救济和救急,侧重于在财、物上直接支持弱势群体,保障其基本生活;“助”,就是帮助和扶助,侧重于包括培训技术、技能,提供就业岗位、创业平台,调动社会力量开展全方位、可持续的扶持和扶助,使更多的困难群众增强“造血”功能、尽快脱贫致富。“体系”,意味着这是一项系统工程,需要统筹整合救助资源,加强信息交换共享,需要市、县(市)区、乡镇(街道)、村(社区)四级阳光民生救助服务机构上下联动,更需要在“事前、事中、事后”全过程实现阳光透明。

2008年至2009年,济南市率先在历城区以困难群众基本信息数据库和救助成果信息数据库为主要内容,尝试创建“阳光民生救助”模式,各救助职能部门资源由一个服务中心统一管理,救助对象困难程度通过救助指数反映并依次排名,初步实现了救助科学化、标准化、规范化,为阳光民生救助体系建设进行了初步探索。2010年,中纪委领导、省纪委、市纪委领导干部读书班结合开展权力运行“阳光工程”,多次调研阳光民生救助的经验做法,并予以肯定。阳光民生救助开始在各县(市)区推广应用。2011年初,“阳光民生救助体系”列入济南“十二五”规划,6月,市委办公厅、市政府办公厅出台了《在全市建立阳光民生救助体系的意见》,要求在全市范围内开展阳光民生救助体系建设工作。截至2012年2月,全市10个县(市)区和高新区已全部建成阳光民生救助服务中心,141个乡镇(街道)建成服务站,3457个村(社区)建成服务点;阳光民生救助信息系统已正式运行,电子监察及信息数据交换功能已经具备;录入了全市105296户、195254名困难群众的基本信息;全市开通了统一的阳光民生救助服务监督电话89012345,并与12345市民服务热线实现联动;15个救助职能部门掌握的社会救助资源与阳光民生救助体系形成对接。在实现与房管、车管、社保信息核对的基础上,今后将逐步实现对城乡困难居民存款、收入、住房公积金、证券、基金、保险等信息的核对功能。

二、阳光民生救助体系建设的主要做法

济南市委、市政府以群众为根本,以实践为标准,紧紧围绕回应人民群众新期待,坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨,坚持“政府主导、社会参与,民政牵头、部门联动,属地管理、基层落实”的工作格局,按照“科学策划、周密部署、协调配合、全力推进”的工作原则,加强领导,创新思路,强化措施,逐步整合和规范救助工作,扎实推进阳光民生救助体系建设工作。

(一)严把入口

在村(社区)逐步建立阳光民生救助评估委员会,成员由村(社区)委会主任、“两委”其他成员、辖区内人大代表或政协委员及群众代表等组成。根据申请,委员会经过入户调查、“低保听证家园”听证评议等程序,确定初审结果并进行公示。在乡镇(街道)实施三级联审,对村(社区)阳光民生救助评估委员会初审结果,集体公开审核审议,实现由“少数人说了算”向“多数人说了算”转变。

(二)信息核对

救助信息系统具备与公安、人社、工商、房管等9个信息核对部门的信息核对与数据交换功能,可以准确确定困难家庭的家庭收入、存款、住房、拥有车辆、养老、社保、公积金等经济状况,把不符合救助条件的人排除在系统外。

(三)指数排名

救助信息系统为困难群众建立电子档案,对通过救助资格审核的困难居民家庭信息进行综合分析评估,生成能够准确反映困难程度的救助指数,并自动排列救助顺序。同时,随困难居民家庭获得的社会救助情况、困难状况变化情况等自动调整救助指数和顺序,实行动态化管理,始终让最需救助的群众排在最前面。

(四)实施救助

各救助职能部门在“救助资金管理权限不变、拨付渠道不变”的前提下,既可以以地域为单位,也可以以困难类型为单位,提出救助方案,根据指数排名顺序确定救助范围。救助完成后在信息系统内进行备案,受助困难家庭救助指数和顺序会自动降分、降序调整。

(五)评估分析

建立救助追踪评估长效机制,由专业社工介入救助回复回访,并通过救助信息系统备案回访结果、聘请100名低保义务协管员、聘请社会监督员(“两代表”、“一委员”)等多种方式,确保救助措施落实到位。分析汇总全市各类社会救助信息,为党委政府科学决策提供可靠依据。

三、阳光民生救助体系建设取得的初步成效

济南阳光民生救助体系建设是贯彻落实科学发展观,践行以人为本、执政为民理念的具体体现;是建设“服务型政府”,探索基层社会管理创新的有益尝试;是权力运行“阳光工程”,打造廉洁高效政府的重要举措;是进一步健全完善城乡社会救助体系,全面提升社会救助工作水平的有效途径。通过实施阳光民生救助工程,全市社会救助工作实现了“五个转变”。

(一)由分散救助向统筹救助转变

充分发挥市阳光民生救助体系建设工作领导小组的统一协调和信息平台的引导作用,依托市、县(市)区、街镇、村居四级救助服务机构,全市救助工作实现了救助政策配套、救助资源共享、救助信息互通和救助活动统筹。如在阳光民生救助困难大学生活动和春节添暖救助行动中,按照“四个统一”的要求统筹进行:一是市阳光民生救助体系建设工作领导小组多次召开联席会议,救助工作统一安排;二是依托困难群众基本信息数据库,救助对象统一出处;三是整合各部门资金制定指导意见,救助金额统一标准;四是市阳光民生救助服务中心对数据进行汇总,统一对外发布。通过“四个统一”,确保了救助活动的不重不漏、公开公平。

(二)由节日救助向日常救助转变

通过四级救助服务网络、热线电话、微博能够及时了解群众诉求,在第一时间解决群众困难。应急救助制度的建立,使困难群众的临时救助实现了制度化、规范化,困难群众因发生火灾、生产性事故等突发事件造成的困难,区、街镇救助服务部门会第一时间赶到现场,调查了解情况,3个工作日内救助实施到位。发挥慈善总会等社会团体的作用,充分整合社会救助资源,积极组织开展社会捐助活动,为政府救助提供必要补充。广泛动员社会力量,采取企事业单位联户、驻地部队联户、社会团体联户、志愿者联户等形式对困难家庭进行结对帮扶,使救助工作由“节日添暖”向“四季如春”转变,构建起常态化的救助帮困新机制。

这顿饭，高河吃得很不踏实，杨晓梅精心安排了满桌的珍馐，但高河只觉食不知味。席间不断被老太太和杨晓梅问这问那，但高河却渐觉，这席间暖融融的亲情尽是伪装来的，直让他冷得发颤，特别是小表姐杨晓梅的眼睛，虽然笑意盈盈，但目光却寒冷彻骨。

(三)由被动救助向主动救助转变

依托救助信息平台,全市统筹,集中财力,主动开展救助、按需开展救助,提高了救助的前瞻性、及时性和科学性。困难群众有救助需求时,只要拨打热线电话,承办单位会主动联系困难群众,及时进行调查处理,切实做到“有求必应、有难必帮、有办必果”。各单位实施救助活动,按照困难群众的贫困指数和需救助指数,合理选择出相应的救助对象,及时把救助金送到群众手中,增强了救助工作的主动性、针对性、实效性。

(四)由封闭运作向公开透明转变

通过阳光民生救助信息网、微博向全社会公开,各项救助政策、程序、标准和内容等更加阳光透明;所有困难群众,均经过村(社区)民主评议并进行公示后纳入困难群众信息数据库,每季度定期更新维护一次,遇到特殊情况及时更新。不断完善群众监督、审计监督、网络监督等制约机制,对救助资金的拨付、运行、到位全程监管,杜绝暗箱操作,实现了公开公正、便捷高效的目标。

(五)由静态管理向动态管理转变

一是救助对象动态化。困难群众信息数据库具有困难群众贫困指数和需救助指数自动生成、自动升降和自动提示功能,救助对象随贫困指数变化而变化,有升有降,有进有出。二是救助标准动态化。建立了救助标准与经济发展、物价波动相关联的动态调整机制,降低大病医疗救助、应急救助等门槛,扩大群众受助面。三是救助实施动态化。在实施临时救助帮群众解决眼前困难后,再根据具体情况将其纳入常规救助范围,实现各项救助制度之间的有效衔接,达到了最佳帮扶效果。

济南阳光民生救助的做法在全国引起较大反响,中纪委、民政部、中国社科院和社会各界都给予了充分肯定。同时,也清醒地看到,推进社会救助公平公正是一项长期而艰巨的任务,前面所做的工作仅仅迈出了第一步,许多问题需要进一步探索和努力解决,如扩大社会救助资金的来源渠道、实现居民家庭收入状况的全面共享等。我们认为,阳光民生救助工作下一步的任务更加艰巨,须进一步冲破传统观念和现有模式的束缚,在统筹资源、管理体制、人才培养等方面进行更大力度的改革创新。

四、阳光民生救助体系的价值思考

从济南市阳光民生救助体系建设的改革实践看,阳光民生救助已经不是单纯的民政工作,而是一场发轫于民政,以社会管理创新为依托和支撑,整合经济、政治、社会和民生的各个层面,涉及思想观念、权力协调、运行机制的制度变革。这种科学谋划、理性实践、累积推进式的阳光民生救助改革创新,从大刀阔斧到潜移默化,由雏形浮现到标杆示范,始终将社会救助暖心工程与困难群众生活融为一体,始终把制度创新与理性实践有机结合,对政府管理效能和运行机制的改革提高,对民生福祉的改善提升产生了重要影响。

(一)“手中千条线,纫好一根针”,勇当基层社会管理创新的先锋引擎

在当前的“中央—省—市(含副省级城市)—县(市、区)—乡镇(街道)—村(社区)”行政管理体制下,中央和省级层面侧重于制定战略规划、政策法规等经济社会事务的宏观管理,具体的社会管理和公共服务由市、县两级政府重点承担,往下延伸是乡镇(街道)和村(社区)。市、县政府既是决策者,又是执行者,同时还是监督者,比乡镇村拥有绝对的行政权力资源,较中央、省级政府与基层又更为紧密。因此,市、县两级人民政府具有特殊的体制优势,作为连通上下的中间枢纽环节,其主体作用的发挥,将直接关系到人民群众是否受惠于中央民生政策,受惠于改革开放的发展成果。“手中千条线,纫好一根针”是市、县两级政府的发挥作用的形象写照。“千条线”是其掌握的大量行政权力资源,“一根针”则是为民服务的体制机制和运行模式。只有当市、县政府梳理、整合好所掌握的行政权力资源,并恰到好处地将这些资源运作于合适的体制机制和运行模式中,才能发挥出无比强大的作用力。“千条线”拧成了一股绳,就能在“一根针”里发挥出最大价值。梳理好“千条线”并找到这“一根针”,靠得是党委政府的责任担当、主观能动和勇于创新。

具体到社会救助工作,怎样准确确定救助对象,确保社会公平公正?怎样整合救助资源,做到有效救助?怎样动态了解弱势群体的生存状况,及时救助?怎样准确掌握救助资源,正确评估救助效果,正确分析弱势群体的救助需求?怎样做出科学救助的决策?要落实好各项救助政策,各级党委政府都要面对这些挑战。

济南市委市政府正是迎接这个挑战,以服务民生、惠泽百姓为出发点和落脚点,“一把手”挂帅,发挥主观能动性,用新视角观察发现问题,用新思路去分析解决问题,立足现有条件推陈出新,从思维创新、办法创新、制度创新的理性角度,在完善政策、创新机制、整合资源、统筹协调上求突破,倾力提供人力、物力、财力全方位支持,创造性地运用科学、量化的指标构建政府社会管理运行机制和监督考核机制,解决了社会救助工作长期存在的难点问题,推动社会救助工作取得了大的转变、实现质的飞跃,最终得到了社会各界的认可和人民群众的满意。

(二)整合统筹资源,信息交换共享,探索社会救助运行机制的转型再造

济南阳光民生救助体系有效整合救助职能部门的救助资源,整合居民家庭经济信息管理部门的信息资源,整合了政府督察监察的监察资源以及社会互助资源,并加强部门间信息数据交换和共享,建设了纵通横联、协同交互的社会救助网络体系,构建全市社会救助工作一盘棋的工作格局。

一是建设实施社会救助各项政策的支撑平台,整合全部社会救助资源,形成了各项社会救助工作有机联系的大格局,实现了从各自为政分散盲目救助到集中统一科学救助的转变。这是救助工作格局的创新。二是建立了城乡居民家庭经济状况核对系统,根据税务、房产、保险、金融、车辆等部门或机构提供的居民家庭收入信息,与社会救助申请人申报的家庭收入进行比对,从而准确核算申请人家庭收入和家庭财产,改变了社会救助部门传统的“估算”做法,能够准确确定救助对象,为公平救助打下了基础。实现了从通过一般情况调查到用数据说话确定救助对象的转变。这是公平救助的创新。三是建立健全城乡居民社会救助大格局的体系机制,通过电子政务,达到数据交换和信息共享,形成了各项政策实施有机联系、各个部门齐心协力的格局。这是社会管理的创新。四是建立了社会救助的监察系统,纪检监察“关口前移、源头治理”,社会救助资金管理、社会救助实施都处于实时的监察之中,确保各项社会救助政策的实施,公平、公正,公开透明,真正阳光。这是纪检监察与业务工作紧密结合,实行有效监督的创新。

(三)依托“信息化”,“指数”说了算,寻求现代科技服务民生的方法路径

济南阳光民生救助体系的创新,在于借助于信息化和科学手段,对社会救助“事前、事中、事后”整个流程进行管理。这种新模式为整个管理方式带来了制度上的转变。

阳光民生救助体系有一整套系统科学和经过成功实践的工具和方法。正是通过这些科学、有效的量化工具和方法来控制救助过程中的关键环节,达到了公平公正救助的效果。其中最核心的是因素管理法、指数排位法和适度调整法。因素管理法:信息系统后台会根据残疾、住房、教育、医疗、养老、就业、婚姻、遭受自然灾害等多重因素,对困难家庭进行综合分析评估。指数排位法:分析评估后进行量化赋分,生成能够准确反映困难程度的救助指数,并可以地域或困难类型为单位自动排列顺序。指数越高排在越前面,代表生活越困难,也就能够越快得到救助。依靠系统指数排位,取代人工操作,从制度上避免了“人情救助”。符合多重受助条件的,则依就高原则只获一次救助,从制度上避免了“多头救助”。适度调整法:困难居民家庭获得的社会救助情况、困难状况发生变化后,信息系统会自动调整其救助指数和顺序,实行动态化管理,始终让最需救助的群众排在最前面。降分降序调整,从制度上避免了“重复救助”和“救助遗漏”。

阳光民生救助的进步是先进方式和手段所带来的,这种创新不仅适用于阳光民生救助,在整个社会管理创新的实践上都可以大有作为。推进信息化、依靠科学管理方法是实现工作创新的必由之路,也是确保廉洁高效行政的最佳手段。

(四)转变救助理念,秉承“助人自助”,提升阳光民生救助体系的价值内涵

传统社会救助多采用以金钱形式为主,实物形式为辅的救助帮扶形式。单纯物质上的输血,容易使救助对象形成依赖心理。“助人自助”救助理念指导下的“造血”是对于贫困者,不仅提供雪中送炭般的物质帮助,更重要的是使其尽量丢掉“求助”拐杖,通过创业、就业等自力更生、脱贫致富;对于生活不能自理者,不仅提供生活照顾、起居服务,更重要的是关怀他的内心,使其对生活充满信心与希望,使其看到自己的潜能和价值,活得有尊严感。尽最大可能挖掘服务对象的个人潜能,以实现助人自助。

此外,传统社会救助工作往往忽视被救助者的个人潜能和人格尊严。阳光民生救助高度重视困难群体普遍存在的自卑、依赖、不平衡等心理,引导相关部门和单位在救助过程中,从注重物质救助为主向多元救助转变。“助人自助”的救助理念创新不仅有利于从根本上帮助困难群众,更有利于全社会逐渐建立正确的价值观念,净化社会风气。阳光民生救助体系建设在救助理念上做了大胆创新,秉持“相信每个人有潜能使自己过得更好,并有潜能使社会更和谐”的“助人自助”救助理念。在工作运行中注重救助对象的心理需要,通过有针对性的心理辅导,使困难群众迈过心理三个层次的门槛——第一层次:在既定的处境里挖掘到意义与幸福;第二层次:充分调动自身和环境的力量使自己生活得更好;第三层次:以自己正确的思想和行为感染身边的人,化戾气为祥和,共建和谐家庭、和谐社区和和谐社会。

(五)政府购买服务,实施科学运作,搭建专业社工服务社会的政策平台

阳光民生救助体系建设把专业社会工作者等专业人才纳入进来,通过政府购买服务,积极探索聘用、培养专业社会工作人才和开发社会工作职业岗位的方式方法,提升了社会救助管理和服务的科学化、专业化和人性化水平。

各级阳光民生救助平台服务的20名专职社工,是济南阳光民生救助体系建设走向专业化的中坚力量,他们在信息录入、网站更新、微博跟进、信息比对、评估回访等工作中发挥了重要作用。社工在“助人自助”救助理念的指导下,发挥积极性和创造性,发挥专业优势,在政府进行物质救助的同时,及时同步跟进,进行个案、小组和社区等社会工作实务探索,通过心理疏导、个案辅导、小组活动使受助者对生活充满信心与希望,使其看到自己的潜能和价值。通过社工的介入,解决了社会救助政策层面所不能解决的问题。

(责任编辑 胡爱敏)

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1672-6359(2012)02-0124-04