农民工市民化与“主动城市化”发展——兼论农民工市民化的路径选择

□ 莫艳清

大量研究表明，城市化是推动经济增长和社会发展的重要驱动力。从世界范围的城市化历程来看，在工业化发展的不同阶段，城市化也随之有着不同的发展阶段和模式，其对经济增长的带动作用和社会发展的影响也有所差异。当前，中国正处于由“被动城市化”阶段向“主动城市化”阶段转变的时期，“主动城市化”将推动经济发展方式的转型，促进城乡经济社会一体化新格局的形成。

一、“主动城市化”发展背景及推进意义

从世界发展的历史来看，一个国家城市化的完成需要经历“被动城市化”与“主动城市化”两个阶段。“被动城市化”是由工业化所推动的城市化，主要表现为生产要素集聚所引致的城市规模扩大和数量增加，城市缺乏渗透、辐射作用，居民生活质量较差。与“被动城市化”相对应，在“主动城市化”阶段，城市的自生发展能力和辐射带动作用不断增强，城市主要依靠渗透、辐射作用实现自我发展，城市化取代工业化而成为推动经济社会发展的首要因素。[1](P81)当前，我国正经历由“被动城市化”向“主动城市化”阶段的过渡:一是我国工业化发展逐步向后工业化发展阶段演进，城市化水平不断提高且城市的自生发展能力不断增强;二是我国城市功能日益完善，城市对农村的辐射带动作用逐步显现，城乡经济社会开始向一体化发展;三是城市产业结构不断优化，以现代服务业为代表的第三产业得到大力发展，工业发展正由劳动密集型产业向技术密集型产业转变。

我国改革开放之前实行重工业优先增长的赶超型经济发展战略阶段基本上属于“被动城市化”阶段，在这一阶段中国建立起了门类比较齐全的工业体系，工业化获得大幅度发展。但由于实行严格的城乡二元分割的户籍管理制度，改革开放之前的城市化未获得明显进展。改革开放以来，以家庭联产承包责任制为主体的农村土地制度改革和城市经济体制改革的推进，工业化成为推动中国经济增长和城市化发展的主要驱动力，城市化发展突飞猛进，城镇化率由1978年的18%提高到2011年的50%。在城市化发展不断加快的同时，工业化所引致的“被动城市化”也造成了一系列经济社会问题:土地城市化的速度超过了人口城市化的速度、进城农民工不能享受市民待遇而形成的“半截子的城市化”以及城乡二元结构日益强化以致城乡之间经济社会发展差距不断拉大。

因此，中国当前加快推进“主动城市化”具有以下三个方面的意义:第一，“主动城市化”是我国继续深入改革、加快经济社会发展的必然要求。当前，我国经济发展暴露出诸多矛盾与问题，如环境污染严重，生产经营粗放，自主创新能力不强，经济与社会事业发展不协调等。要实现经济社会的发展，必须深化改革，在提高自主创新能力的基础上推进经济结构调整和产业升级，加快“主动城市化”发展的推进。第二，“主动城市化”是转变经济发展方式的重要依托。工业化的外延式增长已经达到临界值，而第三产业仍滞后于经济社会发展水平，并且发展乏力，这成为制约中国经济社会发展的重大障碍，亟需通过转变经济发展方式来解决。[2](P25)转变经济发展方式，主要由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动的需求结构转变和由依靠第二产业带动向第一、二、三产业协调拉动的产业结构转变，尤其要从粗放型工业化带动的“被动城市化”向内涵集约发展的“主动城市化”转变。第三，“主动城市化”是统筹城乡经济与社会协调发展的内在要求。城乡协调发展问题，实质上是解决“三农”问题，促进二元结构的转变，实现城乡的共同发展和繁荣。“三农”问题的实质是城市与农村发展不同步、结构不协调问题，而“三农”问题的解决是关系到我国工业化、城市化发展的重要问题，也是关系到我国社会的长治久安和构建社会主义和谐社会的重要问题。鉴于此，今后必须通过积极推进“主动城市化”实现城乡之间的协调发展。

二、实现农民工市民化是“主动城市化”发展的关键

要实现“主动城市化”，就必须解决“被动城市化”阶段带来的问题。这些矛盾与问题，可以概括为两个基本点:一是人口城市化严重滞后于土地城市化，城市化发展严重失衡;二是城市的自生发展能力薄弱，城市化未成为推动经济社会发展的首要因素。可见，推动人口城市化即促进农民工市民化、从而增强城市的自生发展能力，是当前及今后的一段时间内城市化的一项重要内容，在“主动城市化”阶段意义重大。可以说，实现农民工市民化是“主动城市化”阶段的关键。

首先，农民工市民化是我国经济增长的新引擎。随着人口结构的继续变化，劳动年龄人口的增长让位于老年人口的增长，导致人口红利即将消失。因此，迫切需要开发中国经济增长的新源泉，启动新引擎。城市化是大多数人所期待的新引擎，但是，如果以农村劳动力进城为表征的城市化进程，不再能够保持过去的提高速度，如何利用这个潜在的经济增长源泉呢?城市化是经济发展不可或缺的内容，也是每个发展阶段上的必然规律。[3](P12)着眼于经济发展成果和城市功能的共享，可以走出一条新型的城市化道路，并且在以下几个方面与传统意义上的城市化有重大的不同:一是人口的城市化比土地的城市化更处于核心地位;二是新增人口作为市民的意义，比作为劳动力的意义更为突出;三是对于全体城市实际居民而言，均等地获得公共服务比居住权保障更加重要。[4](P48)实现这种理念下的城市化，也即实现农民工市民化，成为我国经济增长的新源泉。

其次，农民工市民化可以促进内需从而推动我国由出口导向型战略向内源式发展战略转变。未来推动经济增长的需求因素将越来越依赖于国内消费的拉动，农民工市民化不仅可以拉动消费，而且还可以增加国家固定资本的投资和公共消费的支出，从而促进国家经济发展。然而，大多数城市农民工的消费水平处在最低位，这是因为虽然农民工可以居住在城市，像城市人一样就业和生产，但由于两个原因，他们的消费模式与城里人却不尽一致:一个是他们预期仍然要回到老家，所以他们的收入是为回乡而准备的，是按照农村模式消费和储蓄的;一个是他们不能享受全部城市公共服务，包括社会保障、义务教育等，所以他们的消费有更多的后顾之忧。缺乏社会保障和社会保护则进一步提高了他们的脆弱程度，消费受到较大的抑制。如果实现农民工市民化，那么其对经济增长的影响主要体现在以下几个方面:第一，居民消费增长。农民工市民化促进经济增长的第一个机制在于直接的消费增长，当农民工市民化以后，农村居民的消费会减少而城镇居民的消费会增加，由于中低收入城市居民的边际消费倾向要高于农村高收入居民，会使总消费有所增加。第二，增加就业。随着城镇居民的集中，会产生许多服务性需求，例如会增加对餐饮等服务的需求，从而增加了非农就业人员。第三，政府支出结构的变化。当城镇居民增加时，政府需要为其提供教育和医疗卫生等公共服务，也需要增加廉租房等保障性住房供应，如果不考虑住房支出，仅考虑政府公共服务支出的话，则政府对教育和公共服务卫生两项公共服务必须增加。第四住房支出的增加。农民工市民化对经济的最直接影响是其对城镇住房需求的显著增加。[5](P14)

再次，农民工市民化可以带动现代农业和服务业的发展，促进产业结构不断优化，从而为“主动城市化”发展提供坚实的产业基础。农民工市民化为缓解农村资源承载压力、形成适度规模经营、调整农村产业结构、加快农业现代化、提高农业劳动生产力和推动土地流转制度改革创造了新的有利条件和契机。[6](P57)大量农村人员转移到城镇，必将加快农村土地的合理流转。随着土地合理流转，可以让农村“能人”整合和盘活土地，发展集约化、专业化种养业，从而做强第一产业。另外，随着农村人口向城镇转移，农村人口减少，导致农村人均耕地占有量增加，农民收入得以增加。农民在满足自身生存需要的前提条件下，将会根据市场需求，主动进行农业结构调整，优质高效的农业将成为主导产业，农产品的科技含量和品质得以提高，最终提高农产品的竞争力。其次，农民工市民化会引致农村人口不断向城市和城镇集中。农民工市民化可以增加其人力资本的投资，从而为我国工业的升级换代提供人力资源基础。[7](P2)

最后，农民工市民化有利于城乡经济社会一体化发展的形成。城乡一体化是城市化发展到一定程度，促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是随着生产力的发展推动城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。其目标是最终消除城乡对立状态，废除城乡二元结构的体制，使城乡进入协调发展的轨道。[8](P84)农民工阶层与广大农村密不可分，与城市的联系也日趋密切，是城乡一体化发展的重要桥梁。农村的剩余劳动力靠进城务工且获得可靠收入的人员源源不断地带出，城里生活的优越性靠返乡的农民工四处传播，一次次催促着落后农村地区人们的觉醒。城乡一体化的目标就是消除城乡二元对立，使城乡进入协调发展的轨道，最终实现社会的和谐稳定。实现农民工市民化，充分利用和充分调动这个庞大新兴阶层的力量，成为推动城乡一体化的顺利发展……[9](P54)

三、推进农民工市民化的路径选择

较大规模的乡城人口流动是二元结构背景下普遍存在的规律，也是二元经济走向一元化现代经济的必经之路。但在特殊的制度遗存和渐进性改革模式下出现的城乡人口转移现象不是从农民到市民的职业转换和地域转移同步、合一、彻底的改变，而是呈现出与其他市场经济国家迥然不同的“中国路径”—农村人口的城市化过程被分割成两个子过程:第一阶段，从农民到城市农民工的过程已无障碍;第二阶段，从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然步履维艰，这正是亟需关注和解决的现实问题。[10](P269)当前，我国农民工市民化可以遵循以下几条路径:

1、实行产业转移和经济发展的梯度推进。世界各国区域经济发展的经验表明，在没有人为干预的情况下，经济发展总是沿着一定的梯度递进的。东部沿海发达地区经济快速发展，居民收入水平不断提高，使劳动力成本不断上升，其他要素如土地也在大幅升值，环境容量却越来越有限。按照梯度递进规律，东部沿海发达地区一些相对落后、成本较低的产业将向中西部地区转移。这已为国际经验包括亚洲“四小龙”在20年前开始把一般加工业转到我国沿海的经验所证明。东部沿海地区经过改革开放20多年的发展，目前已呈现产业升级的迹象，东部沿海地区出现技术工人短缺的现象，也预示着东部沿海地区产业升级已经到来。随着东部沿海地区产业结构的升级，适宜农民工就业的产业如一般加工业、资源开发业及劳工密集型产业将逐步向中西部地区转移，农民工的流向也将随着产业的转移逐步向中西部扩散。[11](P59)与发达地区经济发展的规律相同，城市经济发展也遵循梯度递进的规律，随着生产成本的提高，再加上城市容量的限制，技术含量低的产业将“墨汁式”地由中心城市向四周扩散，农民工也将随着适宜就业产业的扩散而扩散，部分农民工将流向小城市和小城镇。

2、坚持城乡统筹和“两条腿走路”的战略。从我国国情出发，解决农民工问题必须坚持城乡统筹、“两条腿走路”的方针，引导农村剩余劳动力合理有序流动，这就是一部分农民需要进城务工，一部分农民需要就地转移。让一部分农民进城务工，就要立足城市经济发展的需要和城市容纳能力，提高他们的职业技能，改善他们的就业环境和条件，保障他们的合法权益，使他们与城市劳动者一样平等就业，为他们提供城市市民享有的一般公共服务。让一部分农民就地转移，就要向农业的广度深度进军，发展农业产业化经营，发展农村第二、三产业和县域经济，积极稳步发展小城镇和推进新农村建设，扩大当地吸纳就业的容量和能力。不允许农民进城务工，人为设置流动障碍，不符合市场经济规律和现代化的方向;让农民都进城也不符合中国国情，搞不好可能出现一些国家在大城市周围存在大量“贫民窟”的现象。所以，要统筹城乡就业，坚持大中小城市和小城镇以及新农村协调发展，走中国特色的城镇化道路，实行进城务工与就地转移相结合，这是解决农村剩余劳动力转移就业问题，提高我国城镇化水平的必由之路。[12](P203)

3、公共服务均等化以双向车道行进。推进农民工市民化的深度城市化战略，既蕴涵了社会保障和公共服务全面覆盖的内容，也指出了可行的实施路径。在没有这种城市化的情况下，统筹城乡社会保障和均等城乡公共服务的政策，只是一个“单向车道”。鉴于农村地区的广阔、分散和人口渐趋稀疏，统筹和均等化的难度是巨大的，成本也是高昂的，需要相当长时间的努力。而这个政策在加快深度城市化的进程中实施，则成为“双向车道”，通过人口集中，可以在更短的时间内把公共服务覆盖在城乡居民身上。[13](P12)

4、改革户籍制度，建立与户籍制度配套的公共财政体制。户籍制度改革势在必行，然而绝不是将“农业户口”变成“非农业户口”这么简单，而是涉及到方方面面，是一项复杂的社会系统工程。进城农民工需要的并不是一纸简单的身份认证，而是身份背后的权利共享、利益保障、文化融入、生活适应等一系列转变，否则“户籍城市化”的农民工就有被社会边缘化的危险—既不像农民又不像市民。既有的权益已经失落，期待的权益却不能兑现。[14](P50)

同时，改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。很多人反对户籍制度改革，一个重要的依据就是担心给予农民工平等的市民待遇会加重城市的财政负担，而许多地方户籍制度改革中途夭折的一个重要原因也是由于地方公共财政难以为更多的农民工及其家庭提供更多的公共支出，如城市基础设施、教育、住房、社会保障等。可见，户籍制度改革能否深入下去是要受到城镇财政能力制约的。所以为了保证户籍制定改革的成功，必须改革现行的公共财政体制。首先，进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源。合理确定中央与地方以及地方各级政府的事权范围，在此基础上，尽快建立地方税体系，保证各级地方、各个城市有固定税源满足各级政府行使正常职能，应是分税制财政体制改革的关键。其次，进一步调整城镇财政支出结构。城镇财政支出的重点应放在覆盖本城镇范围内的公共物品和劳务上，原则上是给本城镇的居民以等量利益，如文化、教育、社会保障、公园、娱乐、消防、水供应系统、环境保护、交通和城市公用设施等。为此，就必须通过机构改革来调整城镇公共支出结构，压缩一批与新体制下政府职能不相适应的支出，增加与新体制下政府职能相适应的必要支出，使城镇公共支出结构真正适应政府职能转变的要求，也为户籍制度的改革提供财政基础。[15](P245)

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