加强和创新社会管理 构建政府规制新框架

● 吴 江

近年来，我国政府在规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等方面面临的挑战增加。一些新的社会问题和不确定因素，与原有的社会问题交织在一起。十七届六中全会指出，必须增强忧患意识和风险意识，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定。政府规制是国家政策制定最后的“庇护者”，行政管理的首要职责就是如何使规制建设与社会变化同步。创新社会管理要求各级行政机关创新行政思维，寻找新的规制发展路径，有效提高应对社会风险的能力。

一、全面认识政府规制的含义和范围

政府规制经济学起源于日本。在我国，现代意义上的政府规制始于改革开放。虽然使用了“规制”这一概念，但实践中规制的边界并不清楚，有必要重新认识规制的含义和范围。规制是指政府以法律为根据，以颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的市场交易行为进行直接的控制和干预。规制是微观层面的政策，主要是规范社会组织和企业的行为，是针对具体经济和社会组织行为的限制性和管理性政策。

构建规制新框架是当今世界各国普遍关注的一个重要问题。从规制理论建设与发展来看，20 世纪以来的政府规制经历了市场失灵与政府的矫正措施、检视规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、政府规制中的激励问题四次主题变迁，形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等。随着社会发展变化与规制改革的推进，相关理论也需要进一步发展和完善。从规制制度建设来看，新的规制框架需要更加重视行政程序的完善和规制的法制化管理。社会中大量的风险问题涉及的是政策科学性，要求通过法律法规建设进行有效的风险规制。从公务员能力建设来看，有效应对经济增长和社会风险的严峻形势，对制定、实施规制政策的公务员提出了更高的要求，要求其掌握规制所需的经济知识，熟练应用信息技术，增加规制经验的积累。从基础设施建设来看，需要大力加强规制中数据采集、信息整理、标准构建等工作。

我国政府面对的规制形势具有复杂性、长期性和艰巨性的特点。重大自然灾害频发、公共突发事件呈上升趋势，而政府规制手段滞后于经济社会发展，又加剧了危机影响的深度和广度；后金融危机时代政府调整经济发展方式的压力日益增加，各种社会矛盾对构建和谐社会提出新的挑战等，给政府监管和规制能力提出了新的、更高的要求。社会转型、经济发展方式转变，是我国现阶段最大的社会现实和国情。转型期政府对微观行为的规制，既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。

二、明确界定社会规制的重点领域

规制主要是规范社会组织和企业的行为，是针对具体经济和社会组织行为的限制性和管理性政策，目的在于通过监管和管制减少风险发生。目前，世界各国的规制普遍从具有自然垄断性质的公共事业部门，如电信、电力、天然气、交通（公路、铁路、公共汽车、港口、机场）和邮政服务等经济基础设施部门，拓展到具有社会基础设施性质的部门，如就业、社保、教育、医疗、食品安全、金融基础设施等。

随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，我国社会组织体系发生深刻变化，传统的单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，由此带来了经济社会发展中矛盾增加、风险增多、政府职能转变滞后等问题，都与规制重点界定不准、针对性不强有一定关系。我国对自然垄断行业的政府规制一直是市场经济发展过程中的重点。政府对电力、自来水、煤气、公共交通、电信、铁路、航空等具有公共产品性质的行业实行了严格的政府规制；对化工、钢铁、矿产等自然垄断行业也进行了适当的政府规制，并取得了一定成效。今后，政府规制的立足点要转到维护市场经济秩序、加强社会管理、防范社会风险上来，并从文化传统、发展程度等实际出发，确定政府规制的重点领域，构建相应的规制体系。就当前和未来的形势来看，应将社会安全、食品药品安全、失业风险以及基础设施等领域确定为社会规制的优先领域。

三、加强社会规制的基础建设健全社会监管机制

规制从经济领域拓展到社会领域，监管手段呈现出多元化的发展趋势。政府有必要通过加强规制的基础建设，对社会领域进行准入、标准以及信息披露等方面的监管。社会性监管应主要针对外部不经济和内部不经济，如假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。当前我国政府规制的薄弱环节之一是社会规制基础建设落后。一些重大的食品药品安全事件和安全生产事件时有发生，质量检测标准重叠交叉、缺乏统一，没有建立有效的信息收集制度，无法向公众提供政策咨询、说明等，反映出我国社会规制基础建设的薄弱。通过加强基础建设解决信息不对称问题，在规制管理和化解社会风险中具有不可替代的作用。

首先，必须建立干预微观主体活动的规制标准。就我国的规制来说，建立基于社会稳定的规制标准和基于事实的技术标准是必不可少的。政府对就业、物价等问题的规制和管理必须建立在社会稳定标准上，食品药品安全、水务管理方面的规制都需要可靠的技术标准。以此为规制的标尺对具体、微观的行为进行限制和管理，形成比较完备的安全标准技术体系，不断提升标准的可操作性和现实性，不断与国际规制标准接轨，才能确保食品安全等涉及广大人民群众根本利益的风险有序、可控。

其次，要建立和完善各种规制共享数据库。面临复杂的规制问题，政府能用以规制风险的资源不是无限的。因此，加强对基础数据库的建设和应用，才能建立系统评估的规范和方法。以饮用水安全为例，科学的水资源管理离不开气象、水文、水质、生态，以及社会经济（人口、产业、需求量、排水量、污染负荷等）等各类数据。涉及面如此之广的数据，只有通过统一的数据库建设实现不同部门的信息共享，才能提高规制的效率和效果。比如，加拿大在联邦一级和省一级都有环境部和自然资源部共同负责水资源管理。两部在相关的流域内按统一规划设立一系列气象、水文、水质观察/监测站，各自或分别委托对方管理和运行，相互配合。采集来的数据输入统一的数据库进行处理，不仅两部门之间可自由调用，而且全民共享，任何人都可以免费索取。

第三，加强技术手段的应用，提高规制效率和质量。政府规制是对微观行为的控制，技术的改进和应用有助于提高决策质量。政府规制框架的实现手段就是技术方法的构建和规制能力的提升，目标就是要控制社会系统中个人、企业、组织带来的不良影响。实现这个目的的手段很多，包括禁止、行为责任、优先授权、许可和通告等。我国食品安全规制建设可以综合应用过程化管理、标准制度、标识制度等多种手段，通过手段间的互补实现政策目标，提高规制效率和质量。

第四，规制新框架应建立在高效、专业的治理之上，必须进行有针对性的组织再造和公务员能力建设。政府规制作用的发挥还需要从组织层面进行有针对性的设计，才能更好地监管企业和个人的行为及效果。实施降低监控成本和最大化组织能力的计划，一方面要根据情况变化设计规制组织结构，另一方面由于政府组织层面的回应效果取决于公务员的能力，因此履行规制职能的公务员要有很强的专业性。

最后，要保持规制政策的循环管理。规制政策通常都具有持续的政策周期，国际上针对规制政策的周期普遍开展了规制评估和风险管理，实现循环管理。而我国的规制要从注重实施的传统中走出来，建立循环管理体系，通过发布规制绩效报告，对规制实行过程管理和循环管理。

四、重视治理环境下的社会规制创新发展合作机制

进入21世纪，政府社会管理职能在不断加强。随着规制对象不再仅针对企业特别是生产性企业，而是开始拓展到公民社会，甚至覆盖到社会组织和相关国际组织，发达国家正进一步将治理理念与规制改革相结合，建设“后规制政府”。重视治理环境下的规制管理，创新与社会组织合作的机制，才能增强全社会的责任意识。在我国，创新社会管理的一个重要目标就是培育和发展社会自治和自我管理能力。为此，逐步形成政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制，提高社会自治与自我服务能力，努力降低社会管理的行政成本和总成本，已成为社会管理体制改革发展的基本趋势。

首先，政府与社会组织、公民构建一种更为有效和良性的互动关系。我国社会管理体制改革和创新面临的突出问题是，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足，难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。因此，要大力发展和培育我国社会自治和自我管理的能力。对社会管理来说有以下几点要求：一是控制滥用或不当使用公共权力；二是保证合理使用公共资源并遵守法律和公共服务的价值；三是鼓励和支持学习以便促进政府治理和公共管理的持续进步。政府社会管理必须突破原有思维模式，从过去单一的政府管理转向以政府主导、社会和企业共同参与的社会治理，不断进行管理创新。

其次，在社会规制中建立国家与公民、政府与社会的新型和谐关系，才能从根本上防范和化解社会风险。社会规制的关键在于政府的管理能力和效果，要求政府进行有效率的、专业化的治理。新时期政府更好履行管理职能面临诸多挑战，公众对公共行政需求不断强化与政府能力有限之间的矛盾日益突出，要求政府注重与其他社会主体的协同合作。一方面食品安全、公共卫生、环境污染等社会规制问题至关重要，另一方面存在“市场失灵”问题，要求政府通过具体规制措施来解决这些问题。这一规制过程中，政府应不断与利益相关企业、消费者以及其他机构进行沟通协作。在这种参与式管理中，责任分配机制、透明性、发展导向的领导模式不可或缺。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的管理，从公益服务的唯一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规则和监督评估。政府、公民社会、私人部门以及非政府组织都将成为公共事务管理的战略参与者。

最后，重视党政、群团组织之间跨部门的多层次规制合作。我国许多领域的规制政策都是由多部门协同完成的，但规制政策各管一块、重叠交叉的问题较多，可通过部门间协作机制的建立、实施和评估，强调跨部门的多层次合作，构建有效的沟通、交流机制，实现规制政策的灵活性和一致性。不管是中央与地方分权规制，还是部门之间分层规制，都体现了规制本身对组织机构和政策灵活性的要求，需要克服信息不对称，在规制中提升协调性，破除部门、地区之间依靠制定政策法规维护部门利益的行为。