政府横向协调机制的国际经验与优化策略

● 张成福 李昊城 李丹婷

政府横向协调机制的国际经验与优化策略

● 张成福 李昊城 李丹婷

分工与协作是现代组织设计中最核心的要素。我国已启动大部门制改革，进一步深化改革的重点在于理顺部门间的关系，建立有效的部门间协调配合机制。本文专门探讨中央政府中同一层级部门的横向协调问题。

一、我国政府部门间协调存在的突出问题

我国政府对全局性问题和多部门、各地区协作事项的掌控能力比较强，但在食品安全、环境保护、安全生产等涉及多部门管理的常态监管方面，协调机制缺失问题非常突出。

第一，部门间协调不力突出体现于整个行政过程。希克斯把跨界合作划分为四个层次：（1）政策制定中的协同或政策协同；（2）项目管理中的协同或项目协同；（3）服务供给（包括管制）中的协同；（4）面向个体的服务协同，即几个部门围绕特定客户的需求与偏好，协同提供综合而又个性化的服务。参考这个框架，审视我国政府部门的协调，可以看出存在诸多问题。在政策制定层面，部门间缺乏沟通与协商，政策目标间相互冲突，相同的政策目标使用重复的资源而造成浪费；在政策执行层面，部门间缺乏有效的协同与合作，导致政策中断及缺乏延续性；在项目管理层面，部门间缺乏专项业务的分工配合，在一些具体领域，部门间各自为政；在公共服务提供层面，部门间缺乏专门领域的整合与合作，因各部门坚持自己的事权范围，在面对棘手问题时有许多的空隙及裂缝，难以实现高效的公共服务和监管。

第二，部门间的协调不力体现在文化和理念上的欠缺。表现为：（1）过分注重产出绩效而忽视过程绩效。过程绩效与制度设计和运行模式密切相关。在现有的绩效考评模式下，注重对产出的绩效考评而忽视了过程，而公平、公正等重要价值则主要在过程绩效中得以体现，需要多部门、多方的协作与协商达成。（2）过分注重部门利益而忽视整体利益。由于过分注重部门利益而忽视整体利益，部门间协调机制往往演变为谋取部门利益、加强部门自身权威的途径，丧失了部门间协调机制原本的目的。（3）过分注重机构调整而忽视制度建设。历次改革都注重机构的拆分与合并，对理顺部门间关系，特别是新部门与旧部门之间、改革涉及的相关部门与其他部门的协调问题，都需要以推进制度建设的方式加以解决。这也是机构改革能否取得实质性效果的关键。（4）过分重视行政协调而忽视依法协调。部门在协调时往往采用行政或政治手段，忽视法律手段，使得部门之间法定的权责关系无法形成，更无法对部门之间的不合作行为进行有效监管。

二、强化部门间协调的国际经验

以整体性政府建设为主要内容的西方国家政府改革，其核心是强调政策的协调和部门间的协作，促进政府整体性目标的实现。经济合作与发展组织2006年对整体政府的内容和特征作了界定。英国的“协同政府”改革、澳大利亚的“整体性政府”改革、加拿大的“同业协作政府”改革，是“整体性政府”改革的典型。这三个国家加强政府同级机构间相互协作的改革，虽然基于不同的国情和背景，但目的和手段却有许多相近之处，可以为我国相关改革借鉴。概括起来有5个方面：

1.建立有利于部门间协调的组织体系。

第一，注重权力的集中，强调各要素的统筹协调与有机配合。既可以采取积极的自上而下的方式推动“协同政府”改革，也可以从横向与纵向两个维度强化中央政府的权力。通常的做法是总理（首相）办公室在政治和行政方面取得强势地位，并统一财政管理、强化责任机制。英国迈向“协同政府”的第一步就是在1997年成立了“社会排斥小组”，1998年又成立了“战略沟通”小组。澳大利亚成立了“联合中心”。这些措施强化了总理（首相）办公室的职权，把一些专门机构重新置于中央政府的控制之下。

第二，建立专门的部际合作机构，构建高层次协调机制。打破传统组织界限，由总理（首相）或内阁建立新的组织机构以加强政府部门的合作。如成立局际合作机构、府际委员会、联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目等。在澳大利亚，部门秘书长会议、部门秘书长与职能局负责人年度会议、部门秘书长委员会、重要部门联席会等都承担着协调职能，在不同的层级间互通信息、探讨协作计划、为决策提供建议，为部门之间的及时沟通和协作创造了良好条件。为执行某一特定行动，可以采用的组织结构有：部际委员会、任务小组、联合团队、职能局协议以及特定目标组织。可根据行动的紧急程度、优先性、争议程度、可利用的资源等合理选择组织形式。

第三，通过部门整合，实现更有效的横向协调。合作是协商而非等级命令的结果。将几个机构及其职能合并到一个新机构，可以加强横向部门合作协调。

2.建立适用于不同任务的部际协商机构。

第一，在日常工作的协调上，强化专门的部际委员会的作用。部际委员会是一种最传统的部门间协调的方式。其特点是：参加者代表本部门领导的立场发表意见、寻求合作，其处理问题的权限和范围在建立该委员会时由各部门协商确定，采用全体一致的方式决策。部际委员会作为常设委员会，执行已经确立的政策，作为正式的咨询机构，促进改革执行。其主要缺点是部际委员会容易演变为官僚机构，不适合处理争议性较大的问题。第二，以特定任务和项目为导向，建立专门的“任务小组”。任务小组弹性大，适合处理高度紧急、复杂、具有政治优先性的任务。其不仅适用于制定政策，也适用于项目管理和政策执行。专门的任务小组由内阁委员会或其他委员会为完成特定的任务而设立，具有时间限制；成员来源广泛，通常与原部门的职责脱离。决策不采用全体一致的方式，通常由小组负责人为决策承担责任。因此相对于部际委员会，任务小组成本较高，且无法全面反映各方面的意见。第三，以职能为导向，建立“职能群”的部门联合团队。联合团队是一种跨部门的参与机制，并非一个单独设立的机构或组织。来自几个部门的成员在某一平台上共同工作，但仍由原来的部门管辖。联合团队内没有单独的领导角色，决策由团队各方协商做出，适用于部门之间有高度信任、部门文化差异不大的双方或多方合作完成单个部门无法完成的任务。

3.建立适用于跨部门合作的预算和责任机制。

第一，针对跨部门的行动设立专门的拨款途径。比如，澳大利亚设计了四种拨款的途径，分别是：（1）根据某一行动的共同成果拨款。拨款只能用于某一特定的共同行动；各部门原来自有的资金可以跨部门使用；各机构可以提供单独的服务，但在年度报告或者预算案中必须说明这些单独的服务与共同成果之间的联系；必须提供共同成果的绩效报告。（2）通过购买-提供协议拨款。行动的主导部门获得所有的拨款，并从其他机构购买所需要的服务，主导机构承担全部责任。（3）参与行动的所有部门按照其主要成果获得拨款，但要求指定一个部门承担协调和报告的责任。（4）所有参加行动的部门都会获得拨款。这种方式更接近于传统的部门分工合作方式。

第二，加强财务管理，明晰部门财务责任。通过财政等手段开展部门内外协调是一个理想途径。西方主要国家一般是通过财政控制手段实现协调。比如, 美国的行政管理和预算局对联邦各内阁部与独立机构都有规划、协调、控制和分配资源的职能。澳大利亚为加强绩效管理，组建财务官咨询团体，使财务官能够共享信息，改进财务信息管理系统。

4.持续培养合作的组织文化，构建部门间伙伴关系。

加拿大政府认为，所有参与方要尊重地聆听和做出反应，共同承担成功和失败，出现问题和冲突，不能互相指责，任何与外方的沟通都要得到共同的同意；各级政府工业和公民社会的关键部门都必须持续地培养一种合作的文化；要宣传合作的好处，持续的认可和奖励合作的成果。违背合作精神的行为要遏制，不利于合作的结构障碍要消除。

5.培养公务员合作精神和伦理精神。

西方国家政府引入竞争机制和企业经营理念，通过建立绩效管理的激励方式，为公务员队伍建设巩固了基础。为此，政府注重对公务员伦理精神和传统核心价值的培养，主要进行了如下变革：第一，促使组织向学习型组织发展，加大培训和发展的投入；第二，在鼓励竞争的同时，坚持公正、客观和平等的理念，制定培养公务员队伍中女性、伤残人士和少数民族高级公务员计划；第三，注重公务员德性培育，加强伦理道德教育。

三、强化我国政府部门间协调的优化策略

1.优化部门结构与明确部门职责。

第一，科学界定部门的职能边界。首先，要对现有职能进行综合分析，确定哪些职能应该保留，哪些职能应该取消。在职能分析的基础上，确定某个部门应该承担的最基本的职能。对确需若干部门共同承担的交叉职能，要明确主办与协办、牵头与配合的关系。其次，政府部门职责相同或者相近的，原则上由一个部门承担，逐步消除部门间职能重叠、交叉等问题；部门之间职能存在冲突的，以签订协议、备忘录等方式明确边界。

第二，规范现有的协调机构。我国习惯于单独设立协调机构。这些领导小组或委员会本为临时机构，在实际中变为常设机构或取代职能部门的情况很多。这不但没有起到协调作用，反而削弱了职能部门的积极性，增大了协调难度。建议在现有的协调机构进行审慎梳理，通过撤销、合并等方式，大力精简协调机构。规范现有协调机构的职能和权限，使其切实发挥作用。

2.培育协作与合作文化。

第一，强化领导人的示范作用。建议部门领导树立整合协作的观念，奖励部门间协作的行为，主动支持整体性政府行动。

第二，主动消除文化差异。建议某一特定整体性行为的负责人，通过咨询和事先的培训，主动加强团队建设，尽力消除部门间的文化差异。

第三，加强对文化和价值观的培训。建议加大对整体性文化和公务员能力的宣传和培训。

3.提升公务员的协作能力。

第一，提高公务员面对复杂问题的快速反应能力和协作能力。建议强化公务员对整体性政府行动的认同。同时，采取各种措施加强各部门公务员之间的理解和沟通，比如使公务员拥有多部门的工作经验，从而使其形成良好的大局观和对其他部门的文化的了解。

第二，实施旨在加强公务员协同合作的长期职业培训。建议通过终生职业规划和培训，使公务员能够持续地获得参与部门间协作行动的能力和经验。

4.加强信息沟通与共享。

第一，建立高效的信息管理系统，确立信息共享的基本原则。建议尽早规划信息管理系统，确定信息共享基本原则：信息共享和互通；在保证隐私权和国家安全的同时，数据以持续、标准的方式收集和使用；建立信息管理系统的花费是投资而不是负债；及时、准确、经济地收集信息；管理和保护信息既是权利也是义务等。

第二，信息管理的标准化和法制化。建立包括公共部门和私营部门在内的标准化的信息共享协议，且应向私营部门开放。对信息管理中可能涉及的公民隐私权、知识产权、国家安全等，注重法律的约束作用。

第三，改进信息收集、共享和传递的方式。由共同行动的部门或者具有相关职能的部门组成专门的信息处理机构，负责信息收集和共享。建立专门发布信息的网站，作为整体性政府行动中唯一的信息来源，有利于防止信息共享中出现失误。

第四，信息分类管理。由对某一方面负有主要责任的机构按照标准化的方式收集信息，并且保存好信息以利于其他部门使用，防止多次收集相同信息造成的资源浪费。做好信息的分类管理，提高信息使用的效率。

5.形成统一协调的政策规划。

第一，形成清晰一致的总体政策目标。不同部门与专业部门间应具有一致、明确、清晰的总体政策目标，且政策目标互补，政策工具相互支持，执行方法相互支持与响应。

第二，强化政策制定的会商制度。在决策中增加程序性商议协调机制，从制定到实施的每个环节都让相关部门参与并充分表达意见，这样，政策制定和执行的过程同时也成为了协调相关职能部门行为的过程，保证各部门行为的协调一致。

6.强化常态的部际协商机制。

第一，强化综合性机构的协调职能。比较可行的办法是建议明确办公厅的综合性协调职能，确立其综合协调中心的地位。重点在于强化对各部门抽象行政行为的协调。比如，在行政法规的检查监控层面、在对国务院决策的检查落实层面等都可以发挥其应有的作用。同时，在制度层面，对需多部门常态合作的特定事项以制度形式明确。

第二，强化亚职能司局的协调作用。已组建的大部门中有相当数量的专业局，如人力资源和社会保障部下设的公务员局、外国专家局，卫生部下设的国家食品药品监管局等，这些专业局承担着重要的亚职能，拥有独立的业务体系。专业局的独立性和重要性决定了它能够担当独立的协调职能，有助于发挥其专业、高效的优势。

7.制定规范协调行为的法律法规。

建议在条件成熟时对部门间的协调以立法形式加以规范。通过立法，对行政协调主体、协调层级、协调方式手段、议事协调规则、适用范围、权力授予、责任落实、检查追究、配套机制等方面做出规范，为协调机制的运作提供法律保障，以更好地促进跨部门的合作。

对政府部门间的协调行为立法，建议包括如下内容：（1）规定行政协调的原则与纪律、责任。（2）规定职能部门在自己职权范围内可进行何种行政协调，以及如何实施协调意见等。（3）规定非职能部门，包括专设的协调机构、上司行政协调的范围、权限，协调意见的监督实施等。（4）规定不同协调方式使用的条件、范围、协调意见的效力等。（5）规定各部门具有配合其他相关部门的义务与责任，尤其是制定对有意阻碍协调、不履行协调意见的部门的处理办法。

（作者分别系中国人民大学公共管理学院教授，公共管理学院博士生）