发展社会组织构建社会管理新格局

宿 玥

(中共大连市委党校公共管理教研部，辽宁 大连 116013)

构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，是党的十七大报告中提出的我国社会管理体制改革的重要内容和基本方向。这一新型社会管理格局的形成是一个社会管理体制与方式转型的漫长过程，它要求政府承担起更大责任的同时，还要积极引导各种社会民间力量参与其中，充分发挥政府、社会组织和社会公众各自的优势和作用。政府并非“万能”，它所服务的领域和范围不可能覆盖整个社会，并且随着经济社会的快速发展，呈现出社会利益主体多元化和社会利益需求多样化的新特点，政府所能提供的服务无论是从数量还是从质量来说都不可能完全满足社会各阶层的利益需求，而社会组织为表达民意诉求而生，具有民间性、自发性、灵活性等特点，可以在不同的行业和区域，通过灵活多样的方式，直接或间接地为企业和社会公众提供各种服务，所以，社会组织协同政府参与社会管理是政府转变职能的必然要求，是社会组织发展的自身要求，更是创新社会管理主体，构建新型社会管理格局的客观要求。

一、社会组织参与社会管理是多方的必然要求

(一)社会组织参与社会管理是我国经济社会发展特殊时期的时代要求。

当前，我国处于经济社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显和社会风险加大期，完善社会管理，维护社会稳定是政府管理的重点和难点。经过新中国60多年的建设，特别是30多年的改革开放，中国从一穷二白、受人欺凌的国家跃升为世界第二大经济体，成绩世界瞩目，然而，随着经济的发展，各种社会矛盾也随之出现，在一些地方，群体性、突发性事件时有发生，甚至出现矛盾激化的态势。社会矛盾产生的主要根源是利益分配失衡和利益整合不利，但公民的诉求受阻，社会沟通不畅，社会信任的缺失和矛盾调处机制的不完善是使社会矛盾不断显现并被激化升级的重要原因。社会组织作为介于政府组织和市场组织之间的组织形式，为政府和社会、市场和社会、市场和政府之间的沟通架设了桥梁，上情下达、下情上报，保证信息沟通，促进社会团结，有效地预防和减少了社会矛盾的产生;当矛盾显现时，社会组织作为“安全阀”能够在第一时间发出信号，早觉察，早处置，避免局部矛盾酿成全局性冲突;在社会冲突发生以后，作为“公共利益”集合体的社会组织又是化解矛盾的“润滑剂”、“稀释剂”，可以通过理性的、制度化的、温和的方式解决问题，不仅减少了社会管理的风险，也降低了社会管理的成本，并且这是化解社会矛盾、维护社会稳定的长久之计。

(二)社会组织参与社会管理是转变政府职能、提高政府效能的客观要求。

长期以来政府管理了许多原本不应由政府去管的事务，在经济管理领域的“越位”、“错位”，社会管理领域的“缺位”，使得政府规模膨胀，行政效率低下，引发了社会成员对政府的不满和积怨。随着市场经济的建立和完善，通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理的全能型政府必然要进行转型，其职能要向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”回归，特别是进行社会管理和提供公共服务的职能长期被忽视，满足不了社会成员的需求，已成为社会建设的短板和政府改革的桎梏。改革开放以来，政府机构进行了六次改革，精简机构、转变职能始终是历次改革目标，“转走一项不应有的职能政府可以精简10%，倘能转走两项不应有的职能，政府可以精简20%”。［1］转变政府职能的重点虽然是加强社会管理和提供公共服务，但政府不应亲历亲为、完全包揽，要在构建完整的社会政策体系和加大投入的前提下引导社会各方力量共同参与社会管理，即政府“掌舵”、社会“划桨”。目前，行业协会、社会团体、民办非企业单位等社会组织已承接许多以前由政府承办和管理的事务，社会组织参与社会管理不仅使政府“瘦身”，加快了转变职能、提高效能的步伐，也打破了政府垄断公共产品的局面，提高了社会管理和公共服务的质量和水平。

(三)社会组织参与社会管理是社会组织自身发展的必然要求。

改革开放30年来，“社会组织”的内涵和外延都有所变化，但“社会组织”的非赢利性、非政府性、自治性等特征却越发明晰。社会组织发端于民间，是公民为了实现公共利益和进行自我管理自发和自主的结社形式，所以，它从产生之日起，就担负着资源动员、公共服务、社会治理、政策倡导等功能，它的生存土壤是“社会”，参与社会管理是社会组织的使命、目标、存在的意义，更是其成长壮大的途径。近二十年来，我国社会组织发展迅猛，数量达44万左右，同时，它的质量和社会影响力也显著提高，就我国社会组织的现状来说，加快社会组织的发展不仅需要社会组织加强自身建设、提高生存能力，更需要政府通过完善制度环境、购买公共服务等手段的大力帮扶，社会组织只有在参与社会管理的过程中才能得到来自公共部门的资源，才能获得生存发展、壮大完善的物质基础，所以，社会组织参与社会管理是社会组织的天然属性，也是其实现自身发展的前提。

二、社会组织参与社会管理的现状及主要问题

(一)社会组织参与社会管理的现状。

目前，社会组织从诸多方面参与到社会管理中，发挥着重要作用。

1.提供公共服务，弥补政府不足。社会组织与政府之间具有共同的理念和价值观，二者在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一目标取向上是一致的，社会组织能够与政府优势互补，在公共服务领域中发挥各自不同的独特作用，特别是活跃于企业和政府都缺位的“真空”领域的社会组织，为解决“政府失灵”和“市场失灵”问题开拓了路径。

2.规范市场行为，营造健康环境。为了整顿和规范市场经济秩序，仅靠政府的行政手段是不够的，在社会公共服务活动中，“社会组织以服务为宗旨，积极组织市场开拓，发布市场信息，开展培训、交流、咨询等活动，协助政府部门开展行业调查、决策咨询以及产业政策制订等活动。”［2］西方发达国家及我国经济发展实践和经验表明，社会组织通过制订行规降低社会管理成本并培养企业自律，通过行业准入、资格论证等手段促使行业规范，通过解决纠纷、维护各方利益等行为营造健康有序的市场竞争环境。

3.反应多方诉求，架设沟通桥梁。社会组织代表社会各个阶层的利益，特别是为弱势群体、边缘群体服务的社会组织成为底层群体的利益表达渠道和政治参与平台。各种群体的利益要求通过社会组织进行利益表达、影响政府决策，同时，社会成员通过社会组织能够及时获得公共政策的相关信息，从而增加对公共政策的认可、理解、信任和支持，有效降低对抗、抵制、抵触情绪，以便于政策的执行。

4.协调利益关系，化解社会矛盾。研究表明，“社会组织在社会管理中通过沟通、协调、调节、评判等手段，处理政府、市场、个人的关系，协调各利益主体的关系。”［3］社会组织把社会上散乱孤立的个人组织起来，整合每个成员微弱无力的利益诉求，通过合理合法的温和途径表达出来，避免了个人非理性的冲动行为，减少了社会矛盾瞬间激化的可能，即使出现了问题，政府可以和社会组织进行沟通谈判，从而迅速控制事态的恶化和升级。

5.型塑公民文化，培养参与意识。在“小政府”的引导下，“大社会”应该在社会管理上有大作为，对于解决公共问题应该由包括政府在内的“多中心”共同参与和完成，而生机勃勃的社会组织正在教会社会成员如何成为合格的公民并履行应尽的义务。社会组织参与社会管理的实践，培养着社会成员的人格独立性，孕育着社会的公开开放性，更锻炼着社会的自治能力，这些都型塑着市民文化的广度和深度。

(二)目前社会组织参与社会管理的主要制约因素。

虽然近年来我国社会组织得到了长足发展，但总体来说，社会组织对社会管理的参与范围较窄、参与度不高，参与的能力较弱，作用没有得到最大发挥，究其原因，来自与政府和社会组织自身两方面。

从政府来说，首先，受几千年的封建统治和官僚思想的余毒影响，政府仍习惯于“独霸”社会管理权力，部分干部对社会组织的认识存在偏差，不放心、不愿意把社会管理的权力下放给社会组织;其次，政府职能不清、权力过大，留给社会组织的生存空间极为有限。众所周之，我国社会组织最大的特点就是官民二重性，目前，大部分合法的社会组织通过自上而下的路径产生发展，即政府或其相关机构主动组建社会组织并主导社会组织的发展，这类社会组织首先是为政府服务，在政府的“羽翼”下成长，对政府极其依赖，具有较强的懦弱性，回避关键性问题，热衷“无价值”事务，而通过“自下而上”路径成长起来的相对独立的社会组织在发展过程中遇到很多困难，甚至无法获得合法身份，所以，“在当前高控性的自上而下的权力结构中，权力秩序是非常脆弱的，对自由的容纳力低，限制了政府放开社会管制”［4］，社会组织的生存空间和发展空间十分有限。

从社会组织自身来说，首先，大部分社会组织对政府依赖性较强，组织成员仍习惯于“大政府”和“单位人”的思维模式，“等、靠、要”思想仍占主流，缺少自治、参与、竞争意识;其次，大部分社会组织参与社会管理的能力有限，由于“发育时间短，受体制、资源和环境的约束多，来自政府的支持少，社会组织自律机制和生态系统也不健全，因而能力建设普遍不足，社会组织应有的各项功能都不发达”［5］，部分社会组织还不具备参与社会管理的能力，整体的参与水平也较低。

三、破解社会组织发展困境，建立社会管理新格局的对策建议。

建立社会管理的新格局，不仅政府要提高自身的管理水平和能力，更需要政府推动社会组织的发展，促进其成长、成熟，并为其进行社会参与提供制度保障，就目前而言，政府和社会组织自身要从以下几方面着手破解社会组织发展难、参与社会管理难的困境。

(一)转变政府“管理”理念，达成社会“治理”共识。

社会管理，政府不能也不应“单打独斗”，社会管理主体要从单纯重视政府作用向社会共同“治理”转变。首先，政府应对自身正确定位，不要“越位”、“缺位”和“错位”，避免行政化过强和角色不清，要认同社会组织的角色、尊重并保证社会组织参与社会管理的权利，还政于民。其次，社会组织自身要正确定位，社会组织不是“二政府”，也不是与政府无关、甚至对立的草根组织，社会组织是公民意识觉醒的产物，并且随着公民社会的发展，社会组织是公民实现权利、表达诉求的重要平台，没有公民的积极参与和支持，社会组织将成为“无源之水”，参与社会管理更无从谈起。所以，破除观念障碍，是促进社会组织发展的重要前提。

(二)加快转变政府职能，构建政府与社会组织合作伙伴关系。

无论是在社会管理问题，还是在社会组织发展问题上，政府都负有更大的责任、发挥更大的作用。

1.推进行政体制改革，加快转变政府职能。行政体制改革的关键就是转变政府职能。为了实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能，政府不仅要处理好经济发展与社会事业发展、管理和服务、改革体制与创新机制、职能改革与依法行政等关系，更要处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系。虽然政府职能集中于社会管理和公共服务，但政府并非要亲历亲为，而是主导和负责，具体来说是调动和引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位，其中，如何放权是关键，既要给社会组织提供成长空间，又要避免政府角色从有关领域退出后，出现职能缺位。此外，政府要加快事业单位管理体制改革的步伐，使使社会组织获得更多的自主管理权。

2.构建政府与社会组织合作伙伴关系，实现二者良性互动。就目前而言，社会组织的发展迫切需要政府的政策支持和资金支持。首先，构建政府与社会组织的对话合作模式，建立二者的“伙伴”关系，我们可以借鉴西方发达国家，特别是英国的经验，“通过法律、合作框架协议、备忘录等形式建构公共合作行政的框架结构”［6］，从而调动、整合资源。其次，从国情出发，尽快完成与社会组织相关的法律和制度的增补、调整和修改工作，逐步完善社会组织的法律体系，明确社会组织的合法地位与责任并使社会组织的各项日常活动有法可依。再次，改革现有的社会组织“双重”管理体制，降低“准入”门槛，加强过程监管，目前，民政部已对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织放开直接登记，一刀切的社会组织双重管理体制正被打破，期望时机成熟时，尽快推动管理体制的大变革。最后，政府还要以购买公共服务的契约方式大力扶持社会组织的发展，为其提供资金支持并进行资源监管。随着公共服务购买的展开，政府采购法律法规及相应财政制度体系应该把社会组织明确纳入公共服务购买的对象，促进广泛的社会服务市场的形成。同时，政府还要营造公平、公开的政策环境，使社会组织和其他购买主体，比如企业、事业单位等公平竞争公共资源。

3.加强社会组织自身建设，充分发挥其在社会管理方面的特殊功能。在提供公共物品和公共服务方面，社会组织较之政府和企业有较大优势，所以，社会组织要富有使命感和责任心，加强自身的组织建设。例如，健全组织机构、建立法人治理结构，规范组织行为;建立强制性信息披露制度和评估制度，通过构建多元立体的全方位自律和它律机制，提高社会组织的公信力等。只有提高了自身能力，才能承接从政府职能中分离出来的社会管理和公共服务职能，为公民提供低成本、高效率的公共物品和服务，最大化的实现公共利益，从而维护社会稳定并促进社会和谐发展。

［1］中国(海南)改革发展研究院.政府转型与建设和谐社会［M］.北京:中国经济出版社，2005:170

［2］李军鹏.建立与完善社会主义公共行政体制［M］.北京:国家行政学院出版社，2008:190

［3］中国行政管理学会课题组.中国社会中介组织发展研究［M］.北京:中国经济出版社，2006:10

［4］王名.中国民间组织30年－走向公民社会［M］.北京:科学文化出版社，2008:198

［5］王名.发展社会组织开创社会管理新局面［J］.经济界.2011.2:23

［6］韩国明、魏丽莉.比较与借鉴:国外政府建构与非营利组织的合作模式［J］.行政与法.2006.5:17