加强基层党组织建设推动社会管理创新

中共成都市委党校课题组

(中共成都市委党校，四川成都 610110)

“支部是党的政治达到群众的枢纽，支部生活是无产阶级党的基础”。从农村到城市，从革命党到执政党，中国共产党90年的历史已经清楚证明:基层党组织始终是我们党的政治优势，任何时候放松基层党组织建设，削弱基层党组织作用，都是错误的和有害的。基层党组织建设不仅是党的建设总体布局中的基础性工程，也是有效贯彻并落实党和国家各项中心工作的现实需要。“未来30年，中国正进入一个以社会管理为中心的新的发展时期”。加强和创新社会管理，重心和难点在基层，动力和源泉也在基层。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是社会管理中最直接、最基本、最有效的力量。因此，如何坚持党组织的领导核心作用，提高整合与凝聚社会、服务与引领社会、统筹与协调社会能力，是基层党组织建设必须研究解决的新课题。

一、加强和创新社会管理对基层党组织提出了新要求

在工作理念上，要实现由“包办代替”向“还权、赋能、归位”转变。长期以来，我们把“领导核心”理解为“大包大揽”。越俎代庖的结果是既影响了管理绩效，也忽略了党组织的自身建设，还容易滋生官僚主义，引起基层党组织与基层政府、基层社会三者之间的矛盾。创新社会管理，要求我们重新把握基层党组织在基层社会管理中发挥领导核心作用的途径与方式，牢固树立“为人民”、“靠人民”、“由人民做主”的理念，在引导、支持与保障人民管理自己的一切事务中发挥整合资源、协同联结、政策服务的作用，努力构建基层党组织、政府和社会力量互联、互补、互动的社会管理格局。

在工作内容上，要实现由单一的党建领域向社会管理领域延伸。“围绕中心，服务大局”是基层党组织建设最根本的指导方针。但党建工作与业务工作“两张皮”的现象在基层党组织中依旧普遍存在。从社会管理演进的趋势看，社会管理的内容不再只是各级政府管理的公共事务，而是一个需要全社会协同和公民积极参与的宏大工程。基层党组织植根于基层社会，参与社会管理的范围也越来越广阔。要努力从过去就党建抓党建的自我衡量中转向主动融入、科学领导社会管理上来，积极探索基层党组织建设与社会管理创新的结合点，充分发挥基层党组织提供社会服务、反映诉求、协调利益、规范行为、化解矛盾乃至应对危机的作用。

二、基层党组织建设在社会管理创新中面临的问题

目前，党的基层组织建设已经初步形成了农村、国企、机关事业单位三大传统领域和社区、新经济组织、新社会组织三大新兴领域。从社会管理的角度看，农村、城市社区和“两新”组织应该是三个重点领域，但它们都分别存在着一些与加强和创新社会管理不相适应的矛盾与问题，亟需通过加强和改进基层党组织建设来加以解决。

1.农村社区。

一是基层党组织统筹协调整合能力与农村社会管理格局不适应。农村社会管理错综复杂，需要动员村庄里一切积极力量共同参与，形成治理合力。伴随着农村经济社会发展和村民自治制度的普及，农村社会多元化治理格局已基本形成。但在多元治理结构下，不同的组织有着不同功能、价值取向和利益诉求，致使治理主体之间行为关系错综复杂，甚至存在严重的矛盾与冲突。比如:基层党组织和政府对村民自治(村委会选举、村民代表大会决策、村民议事会议事、监事会监督等)的僭越、畏难和走形式，伤害了村民参与农村社会管理的热情;对农村新出现的各类经济组织、民间组织和社会组织的干预和不信任，挤压了乡村社会内生管理力量的发展空间;村党支部与村委会为争夺村庄治理权力而引发的“两委”矛盾，严重影响了农村社会善治目标的实现，等等。

二是“空壳村”现状与农村社会管理所需投入不适应。农村社会管理创新需要人、财、物的大量投入与保障。“空壳村”一方面指的是农村党员外出打工后，很难再集中起来开展党组织活动，再加上农村精英外流，基层党组织发展党员和培养后备村干部也面临青黄不接的尴尬境地;另一方面指的是农村集体经济的空虚薄弱，使得基层党组织建设缺乏必需的物质条件，造成组织建设的缓慢、落后和停滞。

三是基层党组织的领导方式、农村干部队伍的整体素质与社会管理创新的要求不适应。基层党组织作为村庄最主要的管理者之一，需要具备较高的领导农村社会管理创新的素质和能力。但有些农村基层干部不愿主动适应市场经济、民主法治、社会建设发展的形势，依旧沿用过去那种僵化的工作方式，习惯于行政命令，甚至以言代法，以权代法;有些干部文化低，思想落后，带领群众发展致富的思路狭窄，处理村民内部矛盾的方法简单粗暴，守摊子、混日子的无为思想严重，有的甚至存在财务不清、办事不公、作风不正、工作不勤的“四不”问题，严重影响了农村经济社会、民主政治的健康发展。

四是基层党组织对农村社会文化的引领作用与社会管理创新所需要的环境不适应。农村社会管理创新需要有稳定的社会环境。但有些基层党组织在占领基层文化阵地和加强精神文明建设方面，还存着许多问题，广大群众日益高涨的文化需求得不到应有的满足，宗教甚至邪教组织在基层与我们争夺群众，封建迷信和低俗文化在广大农村社区不断蔓延。一些基层党组织在维护农村社会稳定方面措施乏力，各种群众上访问题得不到有效控制，一些地方甚至出现黑恶势力在基层诱导群众的现象。

2.城市社区

一是社区党组织建设的本质内涵与目标定位不明。表现在:一方面，在社区建设和发展过程中，多把经济发展而非社区党组织建设作为统揽社区全局工作的重中之重，忽略了党组织的领导核心地位，有重发展而轻党建的倾向。另一方面，把开展社区党组织建设工作简单的等同于组建党组织，扩大党组织覆盖面，而对社区党组织应该如何发挥作用、开展活动等核心任务却缺乏明确的指导思路。

由此可见，小小的土特产，只要紧盯市场需求，努力打好“创新牌”，一样能出奇制胜。期待越来越多的土特产能成为农民增收的“金饭碗”。

二是社区党组织不善协调与社区自治组织间的关系。比如，有的社区党组织对自身如何发挥作用很重视，却忽视了对社区居民自治工作的支持鼓励和推动引导;有的又将“领导核心”曲解为“党领导一切”，直接干预、命令甚至包办代替社区居委会的工作，既妨害了社区居民自治，又忽视了社区党组织建设的本职工作，还使自己身陷居委会的日常行政事务中而难以自拔;也有的居委会把“自治”理解为“不要党的领导”，致使党组织和居委会的工作相互脱节，不能形成治理合力。

三是社区党组织建设被社区行政事务严重挤压。表现在实际工作中，便是一些上级党委和政府职能部门把居委会当成自己的派出机构，随意摊派工作任务。“社区是个筐，什么东西都往里面装”。社区党组织建设工作“满足于应付、流之于形式”的现象较为普遍。

四是社区党组织建设主体参与不足。主要表现在:部分下岗职工、离退休党员和私营企业党员缺乏对社区党组织建设工作的认同感和归属感，因此不愿意把党组织关系转到社区;另有一些在职党员的“单位党员意识”较强，而“社区党员意识”相对较弱，自觉参与、支持社区党组织建设活动的观念淡薄;还有部分社区在驻单位也对参与支持社区党组织建设工作的认识不足，共驻共建意识不强，支持配合不够。

五是社区党组织建设的工作保障不够。一方面，社区党组织建设点多面广，要求高，但有限的活动经费和日益扩大的支出不成比例，使社区经费难于承担，不少社区出现了“小马拉大车”的现象，甚至处于“巧妇难为无米之炊”的窘境。另一方面，社区党务人员的待遇偏低，报酬没有与工作实绩以及年终考核挂钩。社区党组织建设工作及党务工作者的表彰激励机制和科学考核体系的不健全，不但直接影响了社区党组织建设干部的工作积极性，阻碍其职能的有效发挥，而且还影响到社区党组织建设干部队伍的稳定。

3.新经济组织

一是党建质量不高。党的工作覆盖面较小，部分地区形式主义严重，满足量化指标而忽视质量的提高，有的组织甚至出现边建边瘫的现象。

二是党组织自身建设薄弱。在新经济组织中，面对企业党员就业的分散性、变动性强，行业跨度大、地域跨度广，集中和组织成本高的现实难题，党员教育和管理工作存在不少“盲点”，党员发展相对缓慢，党务工作者队伍整体素质不高，相关制度缺乏衔接与配套措施。

三是党组织功能难以定位。业主从党组织对自己经济指标的完成情况评价党组织和党员的作用。但很多党组织对私营企业没有任何支配权和决策权，在取得业主支持和企业员工拥护方面缺乏有效的手段，业主和员工对党组织的认同感不高。党组织开展工作一无保障二无手段，发挥政治核心作用无从谈起。

四是必要的物质基础得不到保障。现阶段基层党组织资源占有不均衡、承担的职责和拥有资源的不匹配问题比较突出。非公有制经济领域内党组织经费相当短缺。党组织的资源匮乏必然导致其组织活动的边缘化和作用发挥的诸多困难。由于缺乏资金和场地，许多非公有制企业党组织的组织生活和活动难以正常开展。

五是工作载体和方法缺乏创新。党组织活动内容陈旧，方法传统，缺乏针对性和吸引力，部分党组织在存在“有组织无活动”和“有活动无效果”的空转问题。比如有的照搬传统的党建套路，党内活动满足于读报学习，内容空洞乏味，缺乏针对性和实效性;有的党内活动不能围绕满足企业需要和群众需求来开展，活动内容与企业经济活动、维护员工合法权益脱节，对党员员工吸引力不强，党员参加党内活动的积极性不高。

4.新社会组织

一是党建成本偏高。由于要突出党组织的政治核心作用，党在社会组织管理上的执政作用被理解为党组织无所不在的全面覆盖，党建成本很高，并造成了党的基层组织泛化，组织网络的节点过多，协调沟通的对象过多，社会管理的实际效果不理想。

二是对某些特殊社会组织实施组织覆盖和管理十分困难。比如:生活在同一社区的居民依照自己的兴趣爱好而组建的社区民间组织。这类组织由居民自发组成，是社区自治的主体，但这类组织的组织化程度低，人员多不固定，而且其成员多为退休人员和女性成员，他们对民间组织活动的热衷程度要超过对党的组织活动的热情。还有一些多由白领阶层参与的社团组织、社交俱乐部、联谊会或校友会等。他们把结社作为丰富生活、民主参与、维护权益的途径。但由于白领阶层职业、兴趣、教育背景、价值观等的多样性，这类组织呈现出流动性强、活动无规律、对党组织建设缺乏热情等特征。在这些非政府组织中，因为组织载体无法确定，党建的开展只能以“挂靠”、“属地化”等间接方式实现，组织党建非但效果不好，而且维持下去也是困难重重。

三是区域性社会组织中普遍存在“有组织无生活”的虚假党建现象。区域性社会组织是指那些以地区为特征的社会组织，多为学术团体、行业协会、同业公会、社会联合体等。这些组织的党建工作往往流于形式，仅仅是把成员中的党员登记了事，组织生活难以开展。

三、基层党组织在社会管理创新中的着力点

社会管理创新是建设社会主义和谐社会的重要举措。基层社会的和谐稳定关乎社会建设全局，是整个社会和谐稳定的基础。基层党组织必须从组织、功能和思维上进行改革创新，加强社会管理的基层基础工作，才能适应社会管理创新的要求，更好地服务、推动社会管理纵深发展。

1.基层党组织要更加注重以基层党内民主引领示范基层社会治理。基层党组织要充分尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，发挥广大党员的主动性、积极性和创造性，探索扩大党内基层民主的实现形式，包括实行农村基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合、逐步扩大农村基层党组织领导班子直接选举范围、建立和完善农村基层党务公开和党务民主管理机制、建立农村党员对领导干部的民主评议和询问质询制度等等，以实现农村基层人民民主与基层党内民主协调发展的局面。以此为基础，在基层群众民主意识和参与意识日益增强的情况下，基层党组织要不断提高引导、支持、规范和保障能力，充分尊重村民意愿，善于运用民主的方法，培养基层群众自我教育、自我管理、自我服务的能力，引导和组织群众有序参与基层社会治理。具体来说，就是要深化完善新型基层治理机制，充分保障群众选举权、决策权、管理权和监督权，进一步明晰党组织与各自治组织间的关系，在进一步完善村民代表大会、村民议事会、村民监事会、“四议两公开”、民主恳谈等基层民主治理形式的同时，继续探索把党的领导、人民当家作主与依法办事有机结合起来的基层治理机制。

2.基层党组织要更加注重发挥群众工作的传统优势。社会管理，说到底是做群众的工作。基层党组织要充分运用群众路线这一党的工作法宝和政治优势，要在继承和运用以往群众工作有效做法的基础上不断创新方式方法，努力提高新形势下群众工作能力。首先，基层党组织要把群众满意不满意作为社会管理工作的出发点和落脚点，围绕群众所思所盼所想，以科学、民主、法治方式推进基层社会管理创新。要转变工作作风，深入基层，坚持从群众中来，到群众中去，问政于民、问需于民、问计于民;要完善工作机制，大兴调查研究之风、大兴深入实际之风、大兴服务群众之风，真正做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众。其次，基层党组织要着力解决好影响基层社会和谐稳定的突出问题，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要把化解群众矛盾作为关键，建立健全基层社会矛盾动态协调化解机制，加强对基层社会矛盾的源头治理，着力构建基层社会利益整合保障体系，统筹兼顾各方利益，维护基层社会的动态平衡与健康有序运行。

3.基层党组织要更加注重开发自身内在的社会功能。党的组织来源于社会，并在社会中成长壮大。基层组织是党整合社会、协调与社会关系的纽带。首先，基层党组织在国家权力收缩、自治能力尚未发育成熟的基层社会中发挥着主导作用。实践表明，无论在城市还是农村，基层群众自治的发育程度往往与基层党组织的健全程度密切相关。基层党组织无法动员社会或维护社会的基层秩序，基层群众自治就难以形成良性的发展。其次，加强社会建设、创新社会管理，实质上是党和政府依托基层党组织与社会互动共进的过程。基层党组织参与社会、服务社会和关怀社会的能力的强弱，直接关系到党与社会建立协调与合作关系的基础和可能达到的水平。再次，基层党组织还能将各类不同层面的社会和政治组织联系到党组织的周围，从而大大扩大党的社会基础。因此，无论是纵向的党整合社会的关系，还是横向的党协调社会的关系，基层党组织在社会管理创新中都具有无比重要的战略意义与价值。基层党组织要以建设纪律有效、制度有用、覆盖有面、服务有方、动员有力、凝聚有核的组织为目标，从完善表达和整合社会利益、引导社会和谐稳定、协调各方的功能建设入手，为社会管理创新提供强力有的组织支撑与政治保障。