乡镇改革:困境与破局

贾 晋

(西南财经大学，四川 成都 610074)

农村税费体制改革后，作为改革配套措施的重点，中央要求到2012年完成乡镇机构改革的任务。几年来，按照国家的顶层设计和基层的地方探索，乡镇改革在机构精简方面取得了很大的成效，但在构建适应“三农”新形势的服务型政府体系方面却仍停滞不前，乡镇改革陷入制度困境，亟待破局。

一、被动“瘦身”:压力型精简改革

农村税费体制改革对乡镇财政产生了巨大的压力，据统计，全国税费体制改革减免的1250亿税费负担中，属于乡村两级“三提五统”及其他搭车收费的资金达到850亿元，农民负担的减轻意味着乡村两级收入的减少。税费体制改革切断了多年沿袭的乡镇财政制度外资金渠道，造成乡镇财政困难，中西部地区许多乡镇“吃饭财政”都无力维持，更无力偿还改革以来形成的大量历史债务(据统计，2006年平均每个乡镇负债400万元)。压力催生改革，为防止税费改革陷入“黄宗羲定律”，防止因乡镇机构、人员膨胀产生新的农民税费负担，同时转变乡镇职能以适应新形势下的农村工作，中央启动新一轮的乡镇机构改革，按照政策设计，改革的底线是乡镇机构和人员5年内只减不增，并围绕乡镇职能转换开展一系列的改革。可见，延续多年来乡镇机构改革的思路，“瘦身”依然是本轮乡镇改革的政策重点。

从实践情况来看，乡镇机构、人员精简主要包括两个部分，一是乡镇政府的改革，这方面变动比较小，各地的改革措施也大同小异。主要包括乡镇撤并，领导干部交叉任职，内设机构的整合。由于乡镇党政系统工作人员大都属于公务员编制，因此改革最多是减少了党政领导的职数，而财政供养的人数和享受相关待遇的人数并没有减少，最多是按照当地政策“内退”(一般可获取一次性补偿，同时可能上浮级别或工资)。而且合并、整合后的乡镇政府内设机构，在实际开展工作中也是“一盘棋”、“哪里需要哪里搬”。可以说，“瘦身”就是个形式问题。二是乡镇事业单位改革，这是改革的重点，各地的改革措施差异比较大。自撤销人民公社建立乡镇政权以来，乡镇事业单位就在垂直管理与属地管理两种体制下经历多次摇摆，从全国情况来看，一般具有收费和罚款等“可盈利”职能的所，如工商、烟草、司法、土地等所都已经实行垂直管理，而提供公共服务等“要花钱”性质的站，如农技、畜牧、土肥等所在一些地方还实施乡镇管理。在本轮改革中，乡镇事业单位改革总体来讲有两种改革思路:一是体制内的合并、综合设站。在县域内设置跨乡镇的综合性服务站所，比如农技推广站、畜牧兽医站、水利站等等，这些站所实施县级部门的垂直管理。二是体制外的市场化改革。将乡镇事业单位整体改制成企业、人员买断推出财政供养序列，原来由这些单位提供的公共服务采取“政府购买，市场招标”的方式提出。从机构、人员精简的角度来看，第一种改革思路实际上是在乡镇机构“瘦身”的同时，县级部门出现“增肥”，在调研中发现，大量乡镇事业单位人员转移到县级部门中，从整个县级财政角度来看，财政供养人数没有发生多大的变化。而第二种改革思路是真正的“瘦身”，根据湖北咸安改革的实践来看，每个乡镇大概精简了35人左右，减少财政开支50—70万元。但是，这种改革需要的前提是乡村存在多元化的公共服务供给主体，且公共服务市场存在跨乡镇多主体间的竞争。如果除改制后的企业外，没有其他市场化公共服务主体的竞争且公共服务招标仅限制在乡镇范围内的话，改革的“瘦身”效果多少还有些“换汤不换药”，只是财政支出的另一种表述方式而已，这值得我们注意。

客观的讲，虽然乡镇机构、人员精简过程中存在一些“数字游戏”的问题，但由于守住“5年内人员只出不进”这个底线，随着人员退休和工勤、自聘人员的解聘，乡镇机构财政供养绝对数是大大降低了，乡镇机构的“瘦身”还是达到目的，许多乡镇现有工作人员数都低于实际编制数，工作人手不够成为乡镇领导经常抱怨的一件事情。

二、期待“健身”:无奈的行为选择

以“减人减支”为指向的“瘦身”改革只是本轮乡镇机构改革的底线，中央的政策意图显然不仅于此，转变乡镇政府职能，构建服务型政府，为社会主义新农村建设提供基层政治体制保障，实现乡镇政权的“健身”式改革，是更高层次，也是最为本质的要求。

一直以来，乡镇政府在职能履行方面的越位、失位和错位广受各界的诟病。一方面，乡镇政府对辖区微观主体的经济行为进行大量的干预;另一方面，在公共产品供给领域，乡镇政府又存在“不作为”或无法作为的现象。特别是农村税费体制改革后，以往乡镇政府重点工作——“收粮收款”的汲取行为失去法律基础后，行为方向的选择成为改革的焦点，这也一度引发了各界对乡镇政府何去何从的思考。从我国目前乡村社会经济、社会发展水平来看，乡村社会管理和公共服务的需求很大，而我国历史上长久以来形成的以血缘为纽带的宗族治理和以地缘为基础的乡绅治理在建国后几十年的国家权力控制下基本瓦解，农民的自组织程度较低，在这种制度环境下，乡镇政权的撤销无疑会形成乡村社会的治理真空，轻则影响经济发展，重则威胁政权稳定。特别是，当前我国进入以工促农、以城带乡的一体化发展阶段，大量的强农支农惠农政策的落实，还需要乡镇政府发挥作用，因此，乡镇政府通过“健身”实现行为优化不仅是改革的要求，也是现实的需要。

但实际上，在现有政治体制格局下，乡镇政府的职能转换却存在着明显滞后于政策设计的初衷。由于县乡之间存在的压力型体制，无论是乡镇政府的财政收入还是乡镇领导的个人升迁都由县级政府所掌控，这就造成乡镇政府在实际工作中必然围绕县级政府的各项中心工作来开展，许多任务都是超出本轮乡镇改革所划定职能范围之外的任务。比如上级政府为帮助企业招收农民工，就将招工任务分指标下达乡镇政府等，诸如此类的任务还很多。县级各职能部门也会将各自部门的工作布置下达给乡镇政府，有些也与乡镇职能改革的大方向相偏离。再加上上级各部门、各名目的检查、验收，也消耗了乡镇政府大量的人力、物力资源，使得许多乡镇干部疲于应付，苦不堪言。虽然改革明确要求减少对乡镇政府“一票否决”的硬约束，但在政治晋升的“潜规则”下，乡镇政府职能转换仍然落后于政策设计的“健身”目标，出现了行为“锁定”现象。

不仅如此，随着国家对乡村社会的反哺政策力度的加大以及外部工商业资本的进入，乡村资源的潜在开发价值不断显现，由此造成围绕经济利益的乡村社会冲突和矛盾日益增加，特别是经济发达地区的农村，乡村社会内部以及外部资本与乡村之间的利益纷争越发频繁，这些矛盾和冲突都首先反映到乡镇。作为一级不完备的政权组织，乡镇政府调节冲突的行政和财政权力十分有限，许多利益纠葛都超越了乡镇政府的层面，再加之乡镇部分干部本身就身处利益矛盾之中，这也给乡镇政府处理和解决问题加大了难度。于是“不出事逻辑”、“摆平就是水平”等无奈之下的机会主义行为就产生了。在许多地区解决土地征用、流转和组织成员之间的矛盾时，乡镇干部都会利用当地带有一定社会势力和影响的人物来解决问题，虽然暂时解决或压制了矛盾，却给乡村社会长远的有序治理产生了负面影响。

可见，在县乡间压力型行政体制和乡村社会民主意识增长的双重压力下，乡镇政府的“健身”式改革多少显得有些无奈，不仅落后于政策预期，还产生了行为异化的新现象。

三、制度困境:深层次的问题

自上世纪九十年代开始，全国性的乡镇机构改革已经开展了三轮，围绕乡镇政府改革的政策研究和学术探讨已是汗牛充栋，其中不乏真知灼见。但时至今日，乡镇改革依然举步维艰，可见，仅仅以乡镇为改革的目标来推行乡镇综合改革这种“头痛医头”式的改革方案已经在本轮改革中显示出极低的边际收益，急需探讨深层次原因。从实践调研情况来看，有以下两个方面的制度困境:

一是国家从乡村的资源汲取行为仍没有完全扭转。新中国成立以来，为保证工业化战略的实施，国家通过明税(即农村税费)和暗税(即价格剪刀差)从乡村社会汲取了大量资金，加之长期以来实施的农地低价征用和廉价劳动力使用，乡村社会为中国经济发展做出了巨大的贡献。作为国家政权在乡村社会的代理人，乡镇政权在这种国家资源汲取行为中扮演了流通渠道和协调矛盾的多重角色，也正因为此，乡村社会各界，特别是农民对乡镇政权一直多有诟病。实际上，乡镇政权是“替人受过”，替整个汲取型体制承担了责任。20世纪以来，国家通过“工业反哺农业、城市反哺农村”战略取代了从国家从乡村的汲取型战略。随着农村税费的减免和多项农业补贴政策的实施，表层的汲取行为得到有力的扭转，受到乡村社会的好评，同时也缓解了乡村社会和乡镇政权的紧张关系。

但是，深层次的资源汲取行为仍然没有得到扭转，首先是土地资源的汲取。工业化、城镇化的推进必然需要新增建设用地，在现有征地制度没有得到根本改革的情况下，乡村社会和农户最为重要的土地资源依然存在廉价征收，无法分享土地增值收益的局面。其次是新的价格剪刀差。我国的基本国情决定了保障粮食安全是农业发展的首要任务，粮食安全属于国家战略而不是农户利益诉求，因此粮食就具有了公共产品的性质，而相比世界上其他国家的粮食种植高补贴，我国农户种植粮食较低的比较收益是不争的事实。在这种情况下，要农户承担公共产品的外溢成本而没有合理的利益补偿，加之农资价格的上涨，这何尝不是价格剪刀差的一种新形式。正由于国家从乡村社会深层次汲取资源的行为仍然没有扭转，乡镇政权还需要在这种汲取行为中扮演角色，因此，乡镇政府职能必然会偏离服务型政府的职能定位，而且这种角色导致的制度困境不仅是乡镇政府难以改变，县级政府也无能为力。

二是整个政治体制改革落后于经济体制改革的大环境。政治体制改革是系统性改革，在顶层和整体的政治体制改革没有得到改革和突破的情况下，期待基层和局部的改革实践无疑是不现实的。改革初，撤销人民公社恢复乡镇政府时曾经对乡镇改革进行过清晰的设计，即党政分开、政企分设、简政放权等。但这些改革思路在中国整个政治体制上依然没有得到推行，无论是中央政府还是省、市、县级政府，都存在着政治体制改革落后于经济体制改革的局面，相比较而言，近年来通过发展村民自治，乡村社会的民主机制反对乡镇政权政治体制改革产生了一定的倒逼，但是在整个政治体制格局没有改革的情况下，乡镇政权的改革显然无法取得有效的进展。也就是说，整个政府体制没有有效的转变为服务型政府，减少对微观经济主体的行政干预，乡镇政府自然无法“独善其身”。

应当承认，近年来，各地乡镇政府都在服务型政府建设中进行了许多有益的探索。如广东云安县将所辖63个乡镇划分为“优先发展区”、“重点发展区”、“开发与保护并重示范区”三类功能区，按照功能区确定乡镇职能，并配套建立了“不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，使基层干部从招商引资的“业务员”向为农服务的公务员回归。许多地方通过建立“一站式”服务、“办事代理制”、服务热线等便民服务措施，将面向农民群众的审批、服务、咨询事项集中统一到服务大厅办理。有的地区还鼓励县直部门和乡镇干部深入基层，现场为农民服务，变“坐堂办公”为“上门服务”。上述改革措施的推行，都在一定程度上对乡镇政府的社会管理和服务职能进行了强化。但都没有触及现行政治体制运行的根本逻辑，比如乡镇主要领导的任免、政绩考核依然由上级党委、政府掌握，乡镇政权的实际决策权集中于党委书记，内部监督制约和社会民主监督机制薄弱，乡村社会资源的配置权仍然由乡镇政府所掌控等等。这些深层次的改革问题都已经超越了乡镇改革的任务，属于整个政治体制改革的问题，显然无法由乡镇改革这种基层改革探索来完成。

四、改革破局:县乡体制联动改革与参与式民主治理

基于前文的论述，当前乡镇政府改革实际上已经陷入制度困境之中，在国家对乡村的汲取性体制以及整个政府体制改革没有取得进展的条件下，讨论乡镇政府改革及其职能转换已经没有重要的实际意义了。但多年的改革实践使我们更加清醒的从乡镇政府改革问题中认识到基层政府，乃至整个政府体制存在的问题。温家宝总理在今年两会的记者招待会上多次提及政治体制改革，可见中央高层对政治体制改革的重视。同三十年前缘起于农村的家庭承包经营掀起了经济体制改革的航程一样，我们同样寄希望于三十年后通过乡镇改革为政治体制改革提供积极的探索。

因此，从这个意义上来讲，纵然面临着制度困境的约束，我们仍然希望通过转换改革思路，突破制度困境，为整个政府体制改革带来积极的样本意义，从而为中国三十年的改革历程注入新的活力。在此，提出几点改革思路:

1.基于县、乡、村三级联动的整体视角设计改革方案。基层政府体制的改革的目的是形成有序良好的乡村治理环境，而一直以来我们都没有将基层政府改革和民主发展有机地结合起来推进。同时，乡镇政府现在已经不是一级完备的政府机构，基层政府体制的改革的关键是县级政府，因此，应当联动设计县、乡镇基层政权体制和村组民主自治组织的整体改革方案，重点是科学构建基层政权组织与民主自治组织间的关系。

2.充分利用“省直管县”体制优化基层改革的制度环境，支持和鼓励基层改革探索。当前“省直管县”体制已经在全国范围内推广，这不仅意味着政府层级的精简改革，优化了政府间各项资源的配置，也为改革基层县乡政府面临的压力型体制创造了有利条件。各地应当充分利用这一有利契机，推动基层政府体制改革，积极支持和鼓励基层改革实践探索，形成具体区域特色的改革方案，在此基础上充分总结利用基层实践和创造的经验，促使形成整体改革的顶层设计方案。

3.构建参与式民主治理机制，探索“微观民主”路径。当前农村基层的民主体制包括县乡两级人民代表大会和村民的村民代表大会，但现实情况是人民代表大会制在现实政治过程中的地位和手段尚不足以承担乡村治理功能，而村民代表大会仍然囿于“选举民主”的代议制逻辑，难以开展日常化、具体化的参与式民主治理过程。因此，应当积极培育“村民议事会”、“合作经济组织”等具有“微观民主”性质的村民直接参与的治理平台。同时，通过引入乡村社会组织和个人，建立乡村民主监督员机制，引导和培育乡村社会民主意识，强化社会对基层政府的民主监督。

五、新视野下的乡镇改革路径安排

在县、乡镇、村三级联动改革和基层参与式民主治理的改革框架下，乡镇改革是整个基层政府改革和乡村民主治理的有机组成部分和关键连接点，在新的改革视野下有着重要的意义。诚然，对于整个改革框架由理念定位到形成具体的措施，尚需等待基层的改革勇气和人民的智慧力量。但如果从新的改革视野来看待乡镇改革，近期的乡镇改革仍然需要推进，这里就乡镇改革本身(前文提出的联动改革和参与治理改革框架另文详述)提出几点建议:

(一)厘清乡镇体制改革的逻辑起点

1.改革的目标在于适应农村经济、社会发展需要

乡镇政府改革的目标绝不应当简单地理解为财政压力下政府体系内的“甩包袱”行为，我国许多经济发达乡镇经济发展势头强劲，可相应的财权、税权、行政权和社会公共事务管理权太小，不能适应经济快速发展之需要。这种情况下，我们不但不能够撤销和虚化乡镇，反而应当增加乡镇政府公共责任，同时赋予更多的公共权力。正如温总理所强调，“乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐渐加强。1”乡镇政府改革应当以当地农村经济、社会发展需求出发，如果经济发展需要强化乡镇政府，我们应当大胆地增强，而不能本末倒置地仅仅将减轻财政负担作为改革的唯一目标。

2.改革的关键在于明确的责任配置

历史证明，乡镇政府行为失范一方面是由于显性责任定位模糊，从而导致责任扩大化所造成的，但过多过重的隐性责任也是其深层次的幕后“推手”。历次的乡镇政府改革虽然都将明确乡镇政府职能定位作为重要的政策措施，但都存在着定位模糊的现象，“眉毛胡子一把抓”式的显性责任定位并没有改变乡镇政府职能的实质。同时，对于隐性责任也并没有通过制度方式加以约束，从而为增加乡镇政府事权留下了“公共空间”。因此，乡镇政府改革成败得关键在于明确的责任配置，一方面需要通过法律和法规清晰、具体地表述乡镇政府的显性责任，另一方面要严禁上级政府利用“一票否决”等方式强加各种隐性责任。

3.改革的核心在于权责配置的均衡

根据前文分析，历次乡镇政府改革没有达到预期政策设计效果的重要原因在于不但没有改变乡镇政府权责不均衡的制度困境，反而加重了乡镇政府权力小、责任大的制度困境。由于“省管县”体制改革为构建权责均衡的乡镇政府行为环境创造了条件，因此，县级政府应当根据乡镇政府实际承担的责任，合理的赋予乡镇政府相应的公共权力。在明确定位的乡镇政府职能基础上，该下放的权力应当坚决下放，该充实的机构应当坚决充实，反之则反是。从而确保乡镇政府权责配置均衡的制度环境。

(二)明确乡镇体制改革的路径选择

我国地区间经济发展水平差异较大，东部沿海与中西部的乡镇情况不同，同属于一个地区的乡镇如江苏的苏南、苏中、苏北的乡镇之间的差异也很大。因此，改革应根据乡镇所处地域、经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，实行分类改革。乡镇体制改革不能“一刀切”，而应当针对乡镇经济、社会发展状况选择不同的路径安排，赋予地方政府在基层体制设置上一定的灵活性和自主权。但是，如果划分标准过细又不具有可操作性。这里本文提出“分类改革、权责均衡、强镇扩权、弱乡县派”的指导方针。

1.按经济发展水平分类改革

对乡镇按经济发展水平将乡镇分为“强镇”和“弱乡”两类(这里的强和弱仅指经济发展水平，如果镇的经济发展水平低，也划归“弱乡”)，分类可以综合以下两个标准:一是以产业结构划分为农业型乡镇和工业型乡镇;二是按照财政收支情况划分为财政上解乡镇和财政补贴乡镇。对于东部地区和中部地区，“强镇”的标准必须同时满足工业型和财政上解型两个指标，否则化为“弱乡”。对于中部地区和西部地区，只要满足工业型或财政上解型之一，就划为“强镇”，两者都不满足则归为“弱乡”。

2.明确各类乡镇政府的责任配置

“弱乡”由于经济发展水平较低且主要依靠转移支付维持运转，应当减少其发展经济职能，职权只限于自上而下的政策传达、宣传和自下而上的反映农民信息、需求，同时，对各社区提供社区公共产品的过程(如“一事一议”)进行组织和监督。“强镇”则需要承担经济发展、公共服务和社会管理等多方面职能。除维护社会稳定和发展基础民主之外，“强镇”的责任重点主要在以下几个方面:第一、制定乡镇经济和社会发展战略规划;第二、加快小城镇、村庄规划和基础设施建设;第三、公益性农业技术和农机推广服务;第四、农业生产信息服务;第五、农村劳动力培训和转移服务;第六、发展和扶持专业合作组织;第七、环境治理和保护;第八、发展乡镇教育、医疗、文化等社会事业;第九、加强对辖区内企业的服务和监督。

3.强镇扩权

对于“强镇”，在保留镇建制的同时实施强镇扩权，以确保其权责均衡。财政权方面，取消“乡财县管”，按照“一级政府一级财政”的原则赋予乡镇政府完整的财政自主权，加强对乡镇财政的转移支付，在镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向镇倾斜;行政管理权方面，扩大镇的管理权限，赋予镇部分县级经济社会管理和审批权限。将原属县级政府管理权限的土地、户籍、环保、安监、城建、社会保障等方面的检查、监督权及部分审批、处罚权下放给乡镇政府。人事权方面，县(市)派驻强镇的机构正职的人事任命需书面征得镇党委的同意，并由镇党委、政府实行年度评议。同时，强化镇人大对政府的监督作用，监督重点是政府的财政收支和重大事务的决策。

4.弱乡县派

对于“弱乡”，则取消乡镇建制，建立县级政府派出机构乡公所。乡公所取消财政，实行统收统支的报账制度。乡公所不设党委，支部书记由所长兼任，撤销乡镇人大。乡公所不与上级政府设立对口机构，可相应设置农村服务、水利管理、计划生育、国土管理等岗位，尽量综合设岗。精简机构、分流人员，现由乡镇政府管辖的事业单位或改由县级政府垂直管理，或者整体改制为中介组织，与财政脱钩，具体情况视当地经济、社会需求而定。

(三)强化乡镇政府改革的制度保障

1.构建科学合理的政绩考核指标体系

首先要降低经济业绩在政绩考核机制中所占的比重，改变过于注重经济发展指标的政绩考核机制;其次，围绕乡镇政府经济职能设计合理的政绩考核指标，要将乡镇政府公益性农技推广、农村劳动力转移、农业生产信息服务、环境保护等各项经济职能的履行情况列入政绩考核指标体系，并根据重要程度分配权重系数;再次，取消现行的“一票否决”机制或者减少“一票否决”机制涵盖的内容，不再将财政收入、招商引资等指标纳入其中。

2.构建合理的公共财政机制

首先，要加大转移支付力度，建立乡公所和镇财政最低财力保障机制。要建立稳定、长效的对转移支付资金来源机制，加大对乡镇一般性转移支付力度，对经济困难和承担公益事业建设任务较重的乡镇给予一定的倾斜。这里指的最低财力水平，并不是指维持乡镇政府基本运转的财力，而是指乡镇政府履行基本职能所需要的财政投入;其次，改变财政投入方式，变“以钱养人”为“以钱养事”。改变过去按照机构和人员拨付经费的办法，上级财政对乡镇政府履行各项职能的资金需求，以项目的方式下拨经费。

3.加强乡镇干部队伍建设

目前大多数乡镇干部只能够从事常规的行政工作，不具备从事农业技术推广、信息服务、劳动力转移培训等经济服务工作的专业知识。因此，一方面要采取多种措施加强对干部相关专业知识的培训，使乡镇干部掌握相关的知识技能。另一方面要从应届高校毕业生中选拔具有相关专业知识的人才到乡镇工作，以充实基层干部队伍。

4.以法律、法规的形式明确界定责任范围

以法律、法规的形式明确界定镇政府和乡公所的责任范围。明确禁止镇政府和乡公所从事法律、法规规定之外的经济活动，对于违反规定的行为，应当依法追究主要负责人的法律责任。

5.加强民主监督机制建设

应当加强民主监督机制建设，对乡镇政府职权履行和公共产品供给进行监督，以杜绝一些乡镇政府领导超越农村经济发展水平，大搞“形象工程”和“面子工程”。

6.建立乡镇新增债务责任追求制度

严禁镇政府和乡公所产生新债务，对违反规定发生新债的乡镇，上级政府要追究主要负责人的责任，视其情节轻重和数额大小给予相应的纪律处分，并依法追求其经济和行政责任。要把是否产生新债作为考察干部的重要依据，对违反规定发生新债的乡镇主要负责人，不得提拔重用，不得异地任职;对形成新债又在规定期限内不能化解的负责人，予以免职或责令辞职。

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