郑州市城市社区管理体制创新思考

柴海瑞

(中共郑州市委党校哲学科社教研部，河南郑州450042)

城市社区是城市管理的基本单元。社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区各项公共事务和公益事业进行的自我管理。城市社区是加强和创新社会管理的主阵地。2010年12月，胡锦涛在中央经济工作会议上提出了“完善基本公共服务、创新社会管理机制”的具体要求。2011年2月19日，胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中又特别强调了“加强和创新社会管理”。近年来，郑州市随着改革的深入和城市化进程的加快，社区地位发生了深刻的变化，与其相联系的城市社区管理体制也亟待加强和创新。

一、郑州市城市社区管理体制存在的问题

郑州市现辖6区5市1县，总人口752．1万，总面积为7446．2平方公里，社区总数672个;有街道党工委82个，社区党组织612个，城市党员29万人;城市街道74个，城市社区550个。近年来，郑州市在社区建设中取得了一定成绩:领导重视，齐抓共管，社区建设领导体制不断完善;改革创新，示范带动，社区党建责任机制不断健全;强化功能，拓展领域，社区服务体系不断提升;探索模式，创新体系，社区管理水平不断提高;多方筹措，加大投入，社区保障机制不断巩固。但另一方面，郑州市现行的社区管理体制为压力型的管理，各种经济发展、社会服务指标从区政府分解到街道办事处，再从街道办事处分解到社区居委会，层层下达，这些任务和指标的完成是评价街道办事处和社区工作人员业绩的主要标准，也是行政领导和社区干部升迁或提高福利待遇的主要依据，这样就形成了一种自上而下的压力。这种压力型的管理模式存在着以下几方面的问题:

1．现行社区管理体制组织结构不合理。在旧的经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成，这种组织结构具有明显的不合理性。第一，街、居组织机构过多并缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，使街道办事处的办事效率大大降低。第二，社会团体和中介性社会组织发育不足。在郑州市城市基层社区，除了街道办事处和居委会外，其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。

2．现行社区管理体制职能不明确。第一，郑州市现行的城市管理体制是“两级政府、三级管理”的体制。从字面上看，这种提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为事实上的一级政府。在社区建设与发展过程中，街道办由“虚政府”变成“实政府”，行政、执法、街道经济发展等各项任务都被下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，成为一个具体的办事机构，也成为了社区管理事实上的唯一主体。第二，作为群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，其原本的自治管理功能却日益萎缩。街道办的财政拨款是社区服务的主要资源，居委会中的大部分干部也都由街道招聘，因此，居委会的人事和财政在很大程度上受制于街道办，街道办与社区居委会之间指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系，社区居委会的自治性、自主性、独立性都大打折扣。社区居委会忙于完成上级交办的各项工作，忙于应付上级的各种考核，对于社区自治、社区内的事务却思考甚少，造成社区自身管理职责不清，定位不明。如许多社区居委会对新建住宅小区的社区建设知之甚少，与小区物业管理部门联系不够，对辖区一些单位缺乏了解，对小区的管理缺乏必要的手段，甚至将其放弃，造成了小区社会管理的“真空”。

3．现行社区管理体制制度不健全。第一，街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有明确的界定，造成无权管理或越权管理。在一些社区，出现了政府当家多，居民做主少，政府议定多，居民参与少的现象。有些政府部门常期把工作压给社区，对社区居委会发号施令、派任务、下指标。有些政府部门把不想管、不好管的事推给居委会，而把资金、设施等资源留在自己手中，出现问题时，他们却充当监督和检查居委会的角色。第二，社区内的市属、区属机关和企事业单位，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，造成对社区事务的管理相互推诿。第三，社区内的社会团体组织没有形成有效的、能让社区成员共同遵守的行为规范。四是社区组织管理运行尚未形成条块结合的监督机制。

4．现行社区管理体制目标设定不科学。社区组织的工作目标应是一个综合目标，包括社区发展、人的发展及文化与教育水准的提高等，而过去郑州市城市社区工作却把社区发展等同于经济发展来规划，过分注重社区物质与设施的建设，特别是街道经济的发展。许多组织的社区服务工作，都带有扶助经济的性质，而忽略了社区的精神文明建设，忽略了人的建设，造成了社区内组织干部的素质提高不够，社区内人力资源的开发不够，社区居民的自助、互助和自治不够，社区的凝聚力不够等诸多问题。

5．现行社区管理体制权责利不一致。权责利一致是人力资源管理的一条重要原则，它规范了权、责、利三者之间的关系，是社区工作顺利进行的有效保证。然而，从郑州市的调查情况来看存在不少问题:第一，社区干部的待遇与其工作量和付出不成正比。社区工作人员工作量大，责任重，其工资待遇却相对偏低，2010年郑州市社区工作人员月平均工资仅为1000元左右。第二，社区承担的工作量与上级财政的支持力度不匹配。财政入不敷出的情况在郑州市城市社区普遍存在，大多数社区不具备造血功能，社区集体经济贫弱。这种权责利不对称的情况严重影响了社区工作的质量和服务水平，也影响了和谐社区的建设。

二、郑州市城市社区管理体制问题的原因分析

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制与社会转型与政府执行力、社区自治能力的需求不相适应，郑州市也是如此，具体来说，原因有以下几点:

1．社区管理缺乏统一的法律法规。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重。第一，在实际工作中，相当一部分社区没有执行相关法律法规或执行不到位。虽然我国《宪法》和《居民委员会组织法》对居委会的性质作出了明确界定，但规定过于原则化。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》。但在现实中，这些法律法规实施、落实往往滞后。不少社区至今仍按2000年颁布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》来开展工作。这不仅在很大程度上违背了立法的本意，而且损害了法律的权威性，社区的自治也难以实现。第二，在郑州市社区实践中，很多工作缺乏法律法规的明确界定，极不利于社区的管理。如对社区工作职能缺乏法律法规的界定，大量本属于政府、企业、社团的事务被摊派到社区;到目前为止，社区志愿者服务活动还没有相应的法律法规加以规范管理。

2．政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导的关系，但在实践中，却变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，造成了居委会的工作脱离群众的实际需求，使居委会变成了基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

3．政府与社区利益机制上的差别。在社区建设与发展中，居民和政府的利益要求不尽一致，居民着眼于社区权益，而政府着眼于稳定发展。着眼点的不同使社区管理体制的建构顾此失彼，始终徘徊在两者之间，形成了“人为”的障碍。实行社区自治，从实质上讲是要求政府与社区自治组织之间的关系发生根本性的变化。社区自治组织既不是一级政府，也不是政府的派出机构，与政府之间不存在隶属关系，因而政府不可对社区自治组织在自治范围内的事务直接发布行政命令或进行行政施压。现实中，却出现了相反的情形，没有政府行政行为的支持，社区自治组织就难以发挥作用。因此，只有解决利益要求一致性的问题，才能从根本上完善社区管理体制。

4．社区自治功能被虚化。在传统的城市管理体制下，居民委员会的组织机构与政府机构是一一对应的。因而造成了居民委员会与街道办事处组织机构的任务也是相对应的。社区自治被虚化，社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

5．社区服务工作资源缺乏。在郑州市城市社区自治的实践过程中，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府一并收回，社区服务工作面临着资源缺乏的尴尬局面。

6．理论研究的滞后使思想观念上存在误区。我国社区建设和发展缺乏调查研究、前期准备及专家论证。实践中往往是搞几个试点后就马上推广，摸着石头过河，走一步看一步。郑州市在试点和推广的过程中也存在相同的问题:第一，召开经验交流会，往往只谈经验，忽视问题，试点中的问题在推广过程中仍然存在。头痛医头，脚痛医脚，不能从根本上解决问题。第二，在理论上把社区建设混同于基层政权建设，混淆了社区的实质。

三、郑州市城市社区管理体制创新的思考

1．创新理念，建立协调统一新型的管理组织体制。政府应转变理念，创新管理组织体系，使政府真正成为服务型政府。第一，建立相应的管理层次，填补社会管理层级中的虚位。当前在社区管理中，宏观管理各自为政，覆盖各职能部门的管理层级出现虚位，针对这一问题应建立起填补这一虚位的管理层级，如社区建设服务局等，使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。第二，完善、推广“居站分设”(或叫“一居一站”)的社区管理体制。居委会是群众自治组织，社区工作站是政府工作机构，二者应各司其职，分工负责。社区工作站应在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作。这样可以形成政府指导与居委会自治相结合、政府管理职能与居民自治功能相补充的管理新体制。“居站分设”体制应采取以下保障措施:一是政策保障。市委、市政府应制定社区建设的规范性文件，为实行“居站分设”社区管理体制提供政策依据。二是机构保障。建立健全社区建设的领导体制和工作机制，制定社区建设各成员单位的职责与分工。三是经费保障。“居站分设”实现政府管理重心下移，经费投入下移。各级政府应将社区建设工作纳入到社会事业中长期发展规划中，加大社区建设的经费投入，按照“费随事转”的原则，凡属政府事权范围内的事项，原则上由政府投入。区政府应将社区党组织、社区居委会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费、社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算。四是民意保障。基层社区管理体制改革，要有群众基础，得到基层民众的拥护和支持，使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”，使政府真正成为服务型政府。第三，建立试点，撤销街道办成立大社区。郑州市可在郑东新区、高新技术开发区、经济技术开发区等条件成熟的区域撤销街道办，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治。整合后的新社区设置社区党工委、社区居委会、社区工作站。社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责;社区工作站负责居民的民政社保、计划生育、综合治理等事项，实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理;居委会则还原其自治功能，组织居民开展各类活动。

2．转变职能，科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责。社区管理体制中的核心问题是切实转变政府职能，实现工作重心下移，政府部分权力和功能应逐步退出。要科学调适政府与社区的关系，合理进行分权和放权。第一，政府作为社区建设的推动主体，应在社区建设和管理中发挥好启动、组织协调和宏观指导三个作用，进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。一是让位。政府应简政放权，使自己从大量的社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区。政府仅仅需要承担社区建设启动者这一重任，积极做好社区建设的规划，制定必要的扶持鼓励政策以及做好发动宣传工作。二是归位。政府部门应研究和制定有利于社区建设发展的方针政策，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动广大居民和社区单位参与社区建设。三是到位。认真履行宏观管理职能，尽职尽责地保证管理到位，指导、协调到位，财力支撑到位。政府一般不宜直接参与社区建设的具体实施活动，其主要职责是制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益等等。第二，社区居委会是社区建设实施的主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区内依法行使综合管理各项社会事务的权力，其基本职责应包括以下四项:一是社区自治职责。社区有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责，主要包括:民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、内部监督等。二是社区协管职责。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区协助管理的行政事务转移给社区，由社区协助政府进行管理。三是社区服务职责。组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，增强居民的社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。四是社区监督职责。社区应代表居民对政府及有关部门进行监督评议，对物业公司的管理和服务进行监督，及时向上级有关部门反映居民的意见和要求，并提出建议。

3．整合资源，建立以需求为导向的社区参与机制。第一，充分发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。积极培育各类社会组织，加强和改进对各类社会组织的管理和监督，完善社会化服务网络，努力形成社区社会管理和社会服务的合力。第二，发挥工、青、妇等人民团体在社会管理和公共服务方面的重要作用。这些机构有自下而上的完备组织系统，有一支具有群众工作、思想政治工作和社会工作经验的人才队伍，不仅是党和国家联系群众的桥梁和纽带，而且能够在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供公共服务、参与社会管理等方面发挥独特的作用。

4．创新管理，建立社区建设绩效评价体系。缺乏监管的管理是无效的管理。各级党委和政府要把社区管理工作摆在更加突出的位置，在社区建设中引入社会管理考核机制。第一，社区居委会工作由市、区两级社区建设领导小组统一考核。确属社区自治范围内的工作，有关部门作为业务指导需要对其进行考核的，可并入领导小组统一考核体系。第二，通过各种信息反馈，建立依靠“物”的评价指标体系。第三，建立涉及社区参与、社区服务等的综合评价体系。在评价体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。

5．提高效率，建立现代网络技术平台支撑体系。社区事务的繁杂性及社区居民需求的多样性与高效性都需要新的管理理念、模式和管理方法。现代网络技术发展为这种管理理念、方式的创新提供了强大的动力和支持。第一，各级政府要认真调研，制定科学的工作方案，整合资源、合理布局，加大对社区网站建设的投入力度。网站服务内容应涵盖社区基本概况、法规查询、服务指南、社区新闻、社区意见箱、科学知识等。第二，加强对社区网络技术人才的培养，出台优惠政策吸引优秀技术人才，真正使虚拟的互联网在提高社区服务效率、创新管理方式等方面发挥巨大作用。第三，加强社区信息化建设工作，建设集社区管理、党委政府政策信息、社会事务、便民服务为一体的社区信息服务网络，推进全市社区管理电子化，提高工作效率。第四，以“三有一化”(有人理事、有钱办事、有场所议事，推进城市基层党建区域化建设)为重点，广泛开展党员设岗定责、依岗承诺、创先争优、帮扶困难群众等活动，以开展创先争优活动为载体，构筑社区党员联系和服务居民的网络。

6．综治防范，构筑多元立体防控体系。第一，建立社区安全防控体系，积极发挥社区监控平台作用，加强对社区安全的在线监控和巡回检查。切实加强社区警务室建设，加强综治防范、人口管理和情报信息等工作，把社区警务室建成公安机关联系、组织、宣传、发动群众的基地和开展群众工作的第一线，以及时掌握辖区动态，确保社区的和谐稳定。第二，提升社区管理的软实力，加强道德和诚信体系建设。在创新社区管理体制的过程中，要发展社区文化，培育社区精神。通过对社区居民公共价值观的渗透和公共服务体系的完善这两大核心要素，发展社区文化。更新社区管理的理念，完善与新型社区社会管理体制相配合的道德秩序、诚信体系和行为规范。