提高应诉能力 促进依法行政——从行政机关如何应对行政诉讼的角度

王 莉

(中共郑州市委党校统战理论教研部，河南郑州450042)

一、近年来行政诉讼案件的特点

1．行政诉讼案件总量增加，行政机关败诉率较高。据河南省法院通报公布的数据，2010年全省法院共受理一审行政诉讼案件16634件(约占全国法院受理行政案件总数的12%)，比2009年增加2002件，增长率为13．7%，受案数量仅次于山东省，居全国第二位。其中土地、公安、城建、房屋登记、工商、劳动保障类案件9546件，占受案总数的57．4%，所占比例与往年持平;受理政府信息公开、资源和环境整治、投资争议等新类型案件1618件，与2009年相比增幅明显。在审结的一审案件中，以判决方式结案的2536件，行政机关败诉1103件，占判决结案总数的43．5%，败诉案件主要集中在房屋登记、城建、土地等部门;如果加上撤诉案件中行政机关行为违法或不当的案件，实际败诉案件数为一审审结案件总数的46．2%。

2．协调力度加大，协调结案率上升。法院坚持“调解优先，调判结合”的原则，实行全员协调、全程协调，努力通过协调方式解决实质争议，化解官民矛盾，促进社会和谐。河南省法院通报显示，2010年协调化解各类行政诉讼案件11365件，协调撤诉率为58.1%，比全国平均水平高出14．2个百分点，其中协调一审行政诉讼案件10984件，一审案件协调撤诉率为67．0%;协调处理二审和再审行政案件381件，协调撤诉率为12．1%;鹤壁、南阳、商丘、焦作四市协调撤诉率均在80%以上，部分基层法院协调撤诉率达到90%以上。

3．信访案件数量明显下降，信访压力有所缓解。法院采取预约接访、带案下访等多种方式，加大信访案件办理力度，赴京上访量明显下降。据最高法院通报统计的数据，2010年河南赴京上访行政案件566件，上访率为3．41%，比全国平均水平低6．35个百分点，与2009年相比下降了3．12个百分点，仅略高于山东、湖南。

4．群体性纠纷突出，从根本上化解矛盾存在较大困难。2010年，全省法院受理5人以上群体性案件112件，与 2009年相比增加 31件，增幅为38.3%。群体性争议主要集中在土地征收、房屋拆迁等方面，与项目引进、城市建设密切相关，与人民群众生产生活紧密相连，且原告人数众多，矛盾容易激化，如果没有行政机关的配合支持，单靠法院很难从根本上化解矛盾。为妥善处理这些案件，法院逐步探索出化解群体性纠纷的“三步法”，即诉前风险评估、分散疏导，诉中加大协调、提高质效，判后及时回访、释法答疑，实践中取得了一定成效。

二、行政机关败诉的原因分析

1．片面注重行政效率，依法行政意识淡薄。一是一些地方政府在推动当地经济发展的过程中偏重追求行政效率，依法行政意识不够。有的领导干部存在“依法行政会影响行政效率”的认识偏差，在处理重大项目建设和征地、拆迁等工作中，不顾法律规定，先行施工、平地、推房，其结果必然败诉。二是引进建设项目突破法律底线，短期内虽政绩显著，但隐患很多，一旦形成诉讼，很难得到法律支持，有的甚至会引发严重的社会问题，如江西抚州“5．26爆炸案”。三是出台政策仅着眼于地方利益，与法律法规和国家政策相冲突。

2．政策朝令夕改，诚信意识缺失。个别地方政府在招商引资活动中存在引资热、服务冷、管理乱、处罚狠等现象，集中表现为:因领导更换或计划改变而违法收回土地;以种种理由对企业征收巨额费用或处以高额罚款;不顾投资商利益违法强制接管企业;不兑现引资时的承诺，不落实优惠政策等。如杭申置业有限公司诉某市市政府行政合同一案，因市政府未完成土地审批、房屋拆迁等承诺条件，导致杭申公司无法建设和生产，经法院协调，该市政府除退回企业预交的4000万元外，还由其下属开发区给付原告240万元的赔偿款。政府缺乏诚信意识，政策随意更改，不仅会在行政诉讼中败诉，还会对政府形象造成极大的负面影响。

3．行政裁量不合理，处理结果难以被社会接受。有的行政机关滥用职权，行政裁量明显不合理。一是行政处罚与行政相对人的违法行为不相适应，明显偏轻或偏重。如有的行政机关为了部门利益，不考虑违法行为的具体情节，不同情况同样处罚。二是相同情况不同对待，如对同等条件的行政许可申请，给予一方许可而不给予另一方许可。三是执法随意性较大，如执法受人为因素影响大，执法人员不同处理结果也不同;有的虽然是同一执法人员，同样的违法情节，处理结果却存在明显差异。四是执法标准不统一，对同样的案件，不同地方、不同级别的行政机关作出的处理却明显不同。如行政处罚是行政执法实践和人们日常生活中极为常见的情形，多数案件案情并不复杂，罚款数额也较小，但诉讼当事人所争议的内容却涉及到了法律效力位阶、处罚程序及证据认定等重大的法律适用问题，如果对这些问题认识不清，掌握的尺度不准确，就易导致处罚结果不同，引起当事人的异议。

4．应诉不积极，责任心不强，行政执法责任追究缺位。有的行政机关应诉不积极，既不在法定期限内提交证据，也不向人民法院提出书面的延期举证申请。如在某些地方，作为行政诉讼案件中的被告，行政机关经常不出庭应诉;有的在庭前不认真准备，敷衍应付，委托代理人对案情一问三不知，对审理结果漠不关心;极个别行政执法人员甚至与原告恶意串通，故意不提供证据，损害第三人的利益。这种做法既不利于及时发现和纠正行政管理中存在的问题，也会使人民群众的合法权益和政府形象受到极大的损害。

5．个别行政机关不注意纠正执法中的错误，常见的低级行政违法情形依然存在。一是主要证据不足。如认定工伤却未确定劳动关系，办理动产抵押登记却不查明企业财产的归属，认定土地权属仅凭当事人陈述或街道办事处的清查证明，处以罚款却未查明违法金额等。二是适用法律错误。如作出行政决定没有援引法律或引用法条错误，适用废止的规范性文件等。三是程序违法。如不告知当事人所享有的听证和复议权利，超期查封扣押，不按法定程序送达等。四是不履行或拖延履行法定职责，如不依法公开政府信息，不依法查处违法占地、违章建筑等。五是超越职权。如街道办事处为收取卫生费而扣押商户财产，公安机关违法变卖查封财产，等等。个别行政机关不注意从败诉案件中吸取教训，使这些常见的和低级的行政违法情形屡有发生。

三、提高应对行政诉讼的能力，预防和化解行政诉讼，提升行政执法水平

1．把握决策原则，完善决策程序，促进民主决策、依法科学行政。近年来，国家不断推出各种行政法制革新举措，包括各地进行的体制、机制、方法的创新。这些革新举措一方面符合我国深化改革、加快发展的实际和宪法第3条规定的充分发挥地方的积极性和主动性的原则;另一方面也引起了许多争论。笔者认为，体制、机制和方法的创新需要把握一些基本界限和底线，新出现的事物并不必然具有合法性、合理性和正当性。因此，在推出行政法制革新举措、作出行政决策的时候，应该遵循以下几项原则。一是赋权性规范从宽。赋权性规范对公民而言是赋予其权利的、受益性的、让民众有更多选择性的制度规范。比如关于行政指导的方式、行政合同的方式、行政奖励的方式、行政资助的方式等，这些赋权性的规定可以宽松一些。二是义务性规范从严。对公民来说，义务性规范是禁止性的，是限制其权利、损害其利益的规范，因此出台这类规范应非常谨慎和严格。例如前一段时间成为社会热议对象的“钓鱼执法”案件，就曾受到社会各方面的严厉置疑。三是决策目的的正当性。要考察决策的出发点和目的性，注重私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，坚持以人为本、法治底线和人权底线。四是注重决策的社会效果。行政机关推出某项新举措之后，如果自己方便了、效率提高了、成本减少了，但群众却不方便了、缺少选择权、失去安全感，这就损害了人民群众的根本利益，背离了国家机关的服务宗旨。因此，凡是符合上述指导原则的行政决策、新举措应坚持实行并不断完善，不符合者就必须改正或摈弃。同时，法制革新举措应尽可能及时通过立法、修法等方式加以确认和保障，减少其与现行法律的矛盾，促使革新举措得以顺利推行。

2．加强行政机关法制机构建设，为依法行政提供保障。当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾凸显，因行政执法引发的官民矛盾在一定时期内将长期存在，有效预防和化解官民矛盾是人民法院和行政机关共同面临的紧迫课题。然而，从目前情况看，行政机关内部的法制机构力量不足，难以满足从源头上预防和化解行政争议的现实需求。借鉴国外政府法制建设的成功经验(如政府聘用公职律师为政府提供多方位的法律服务)，建议政府加强法制机构建设，配备充足的法制人员，开展多层次、多渠道、多种形式的培训，提高法制机构人员的执法水平。同时，要保障法制机构运转所必需的经费和装备，确保法制工作的顺利开展。

3．建立行政首长出庭应诉制度，发挥其依法行政的示范带头作用。行政首长出庭应诉，积极主动地配合法院工作，有利于消除行政相对人告官不见官的不满情绪;有利于规范行政执法，促进依法行政;有利于借助行政首长的力量解决行政争议，构建和谐稳定的社会环境;有利于行政首长发现行政执法过程中存在的实际困难和问题。近年来，郑州、南阳等市的市政府先后出台了比较完善的行政首长出庭应诉制度，对出庭的案件类型、出庭比率、责任追究等作出了明确规定，人民群众反应良好，效果明显。建议在各级行政机关推广行政首长出庭应诉制度，凡属社会高度关注的重大疑难案件，关乎民生的热点、难点案件，有利于民主法制建设的典型案件，应规定行政首长必须出庭应诉。

4．落实绩效考核和违法责任追究制度，促进依法行政。目前，行政机关虽然普遍建立了绩效考核和违法责任追究制度，但有些制度可操作性差、落实不到位。建议对这些制度进行修订完善，将执法、应诉、败诉、执行法院裁判、落实司法建议等情况纳入日常绩效考核，对违法行政、故意不履行或拖延履行法定职责、拒不执行法院生效裁判的相关人员加大责任追究力度，做到有权又有责，用权受监督，违法必追究。

5．将强制拆迁等涉及民生的重大行政行为纳入社会稳定风险评估体系，促进经济社会的和谐发展。国务院于2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，将审查、强制执行征收与补偿决定的权力赋予了人民法院，行政机关对房屋征收与补偿案件不再享有最终的强制执行权。这一规定符合司法权监督行政权的立法精神，有利于维护公共利益，保障房屋所有权人的合法权益。然而，房屋征收与补偿纠纷事关人民群众的切身利益，是社会各界关注的焦点、行政机关依法行政的难点，由此引发的极端性事件屡屡发生，人民法院面临执行力量单薄，强制拆除风险难以掌控，信访压力大等困难和问题。为妥善应对这一难题，建议地方政府将强制拆迁等涉及民生的重大行政行为纳入到社会稳定风险评估范围与大调解体系中，在调查研究的基础上，出台规范性文件，建立法院审查、政府组织实施的工作机制。