环境公益诉权行使的冲突及其解决机制

田信桥，杜晓斌

（浙江农林大学，浙江临安311300）

环境公益诉权行使的冲突及其解决机制

田信桥，杜晓斌

（浙江农林大学，浙江临安311300）

环境公益诉权作为一项重要的环境权利，对我国环境利益的保护以及环境公益诉讼制度的建构有着重要的作用。环境公益诉权的行使存在着争诉、滥诉和不愿诉的冲突，诉权冲突给环境公益诉讼机制的建构设置了障碍。因此，我们必须明确解决环境公益诉权冲突的目标，应建立诉权主体的序位选择机制，重塑诉权主体秉承社会责任和利他精神的心理，完善激励机制和约束机制，以期不断推动我国的环境公益诉讼制度建设。

诉权冲突；序位机制；激励机制；约束机制

环境民事公益诉讼，是指经由法律规定或授权的机关、团体和个人有权对损害环境公益或者对环境公益存在可预见风险的违法行为向法院提起诉讼，法院根据现有的一套诉讼程序使违法者得到惩治并承担其不利法律后果，最终使受害人权利得以保障的制度。〔1〕目前，我国的环境公益诉讼主要还是停留在理论探讨阶段，尚未形成一种成熟的制度并加以运用。由于该制度的不完善，一些相关的尝试性探索，如云南、贵州和北京等地对环境公益诉讼的司法实践与制度创新，在环境公益诉权行使的过程中难免发生一些冲突。因此，要想建立一套完整的环境公益诉讼体系，就必须解决环境公益诉权的冲突问题。

一、环境公益诉权行使的冲突

冲突在社会变迁与发展中是一个动态的常量，它是指不同群体或异质系统在多种心理与社会关系网络的交叉与互动中形成的社会轨迹。〔2〕利益间的博弈是冲突的根本所在。人们都有对自身利益最大化的憧憬，然而在追逐利益的过程中，不同“经济人”的理性和环境资源是有限的，也就是说，主体能力差异潜藏着获取资源机会的不等。在法律上，权利冲突是对利益博弈现象的表述，权利冲突分为积极冲突和消极冲突两个方面。积极冲突是指当其权利遭到对方损害或预见风险存在时，权利主体在积极主动寻求保护、对抗侵犯主体的过程中所形成的非合作性关系，是一种典型的冲突现象；消极冲突可能是两方或多方主体怠于行使其权利，其主要发生在公益领域，也即人们所谓的“搭便车”现象。

化解纠纷和消除权利冲突是诉讼法的本旨所在，也是人们进行诉讼的目的。〔3〕但囿于诉讼法的立法局限，在其自有体系内也产生了不同的冲突，例如诉权之间的冲突，它是权利冲突在程序法上的一个表象。尽管如此，但由于我国长期受“重实体、轻程序”传统观念的影响，诉权冲突这一现象却没有引起人们足够的、必要的关注。笔者认为，这种冲突理论运用到环境公益诉权领域，有助于我们对环境公益诉讼有立体性的认识。实践中，环境公益诉权冲突具体表现在以下两个方面：

（一）争诉和滥诉

争诉是公益诉讼的一个侧面反映，它是指多个享有诉讼资格的主体通过司法手段积极主动向法院请求惩治侵害者、保护受害者权益的法律行为；滥诉又称诉权滥用，是指诉权主体为维护一己私利而滥用诉权从而给他人或社会公共利益带来损害的行为。两者虽然都属于积极的诉权冲突，但两者在主观意图、损害后果、法律性质、前提条件和形成原因等方面都有所不同。争诉的本质特征在于众多诉权主体争相行使诉权，这其中有主客观两方面的原因：第一，主观原因。有学者认为，人们行使诉权主要从以下三个方面考虑：一是诉讼客体与自身利益的关系是否密切，二是行使诉权的条件是否充分，三是诉讼的预期收益是否有把握。〔4〕在环境公益诉讼中，诉讼的利益主要是社会整体环境利益，于是，诉讼中出现的“搭便车”现象将会引起我们更多的反思，因此，我们不能把以上的理论模式完全照搬到环境公益诉讼的整个领域。针对争诉这一现象，笔者认为，我们不妨从诉权主体的法律意识和社会责任以及公益诉讼自身优势（得到更多的政策支持与群体关注）潜在的无形利益（声望、荣誉）因素进行解读分析。众人皆知，提起环境公益诉讼的成本较高，但一旦胜诉，诉权主体就会凭借其获得良好的社会声誉在其他领域寻得利益。第二，客观原因。出现争诉现象在客观上可归结为环境公益诉权主体的广泛性，诉权主体有检察院、社会环保团体、环保组织及受害者。而滥诉的本质特征是滥诉行为人存在主观上的恶意或故意，其形成的机理比较单一，非法或不正当的私人利益是诉权主体在环境公益诉讼中滥用诉权的内驱动力。

（二）不愿诉

不愿诉是指在环境利益受到不法侵害之虞，诉权主体鉴于非诉利益的原因而不愿意通过诉讼来解决冲突。这种现象在我国就不足为奇了，一是因为我国长期受“厌诉”传统的影响，“以和为贵”的思想更是源远流长，长此以往，人们都主张私人权益要服从社会的整体和谐，缺乏对个人权益保护的必要关注，乡土社会对起诉主体嗤之以鼻，视为异类。〔5〕二是“搭便车”心理。在环境公益诉讼中，由于诉讼的利益是社会整体环境利益，而且进行诉讼需要大量的时间和金钱投入，同时，该诉讼的判决对其他诉权主体具有同等法律效力，采取利益均沾的原则，而不对积极诉权主体有所照顾，这也为“坐收渔翁之利”的诉权主体创造了投机的空间。〔6〕因而，各诉权主体为了追求自身利益的最大化而相互推诿，怠于行使诉权。三是受环境诉权主体自私自利性的束缚。环境公益诉讼具有成本高、胜诉风险大的特性，这就决定了诉权主体对保护社会环境整体利益的事业并不热情。

综上观之，诉权冲突给环境公益诉讼机制的建构设置了障碍，不利于我国社会整体环境利益的保护，也不利于我国的法治建设。因此，我们迫切需要设计出一套科学合理的诉权冲突解决机制，这也是摆在我们面前的一项重大课题。

二、环境公益诉权冲突的解决机制

任何一项冲突经过量变的积累，都将具有可能解构社会秩序的功能，这也是我们重视并急于在法律的框架范围内解决环境公益诉权冲突的缘由。对冲突解决的认识，更高层次上意味着冲突主体放弃和改变藐视以至对抗社会秩序和法律制度的心理和态度，增强社会共融性，避免或减少冲突的重复出现。〔2〕因此，我们必须明确解决环境公益诉权冲突的目标：其一，消除争讼和滥诉以及不愿诉的冲突，建立有序的公益诉权机制；其二，重塑诉权主体秉承社会责任和利他精神的心理，力求扭转厌诉观念。〔7〕只有实现以上两个目标，诉权冲突的解决机制才被认为是卓有成效的。

（一）诉权主体的序位选择机制

与民事诉讼相比，环境公益诉讼的诉权主体相对广泛，这也是诉权冲突的一个重要原因。例如，海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定：检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织、公民等六大主体均可作为原告提起诉讼。从形式上看，诉权主体有多个，但实质上受提起次数的限制（仅有一次），针对同一环境利益只有一个诉权主体。鉴于诉权主体能力的差异，如何选择又是一个关键问题，在这个问题上有两种机制可供选择：一是以提起诉讼的先后为标准，坚持“先入为主”的原则，这也符合民事诉讼法中“一事不再理”的原则。这种机制只能避免争诉的出现，但正如运动员本身的素质、技术水平、竞技状态参差不齐一样，环境诉权主体之间在才能天赋、资源的占有量、信息的了解程度、占有机会的多寡等方面存在着差异，〔8〕因而，诉权主体的强弱直接影响到环境利益的如何维护。二是以诉权主体能力的强弱为标准，坚持“优胜劣汰”的生物进化理论，强者更能体现“经济人”的理性。目前，基于我国环境的复杂性与政权体制的特殊性，检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织、公民的能力是依次减弱的，从而，它也为我们序位选择诉权主体提供了一个法律的参照样本。需要指出的是，只有前一诉权主体权利用尽时，后一诉权主体才享有诉讼资格，但这之间需要设定一个合理的通告期，借鉴别国经验这个期限为60天。〔9〕这一机制能最大限度地解决诉权冲突和保障社会整体的环境利益，因此，笔者认为，第二种机制是较好的选择。

（二）诉权主体的激励机制

激励在诉讼领域就是调动诉权主体积极行使权利获得司法救济的心理效应。〔10〕为提高诉权主体的积极性，解决诉权的消极冲突，把激励机制引入到环境公益诉讼领域是一项重大举措。激励的方式有两种：一是物质激励，二是精神激励。当前我国环境公益诉讼制度的建构还处于起步探索阶段，面临着设计一套科学合理的有关诉讼费用承担、胜诉原告奖励、支持起诉以及法律援助等制度的难题，而且对该机制的构建我国走的是一条实践先行的路径，还没有一个普适的经验。因此，我们应思之有慎，既要立足于环境公益诉讼在我国发展的现状，又要借鉴其他国家成功的经验。鉴于环境公益诉讼的尴尬困境，笔者认为，物质和精神奖励两者缺一不可，但应有所侧重。

1.特殊的诉讼费用承担机制。环境公益诉讼具有诉讼费用高、风险大的特点，为了鼓励诉权主体参与环境公益诉讼，法院无偿受理是国际上的通例，但这与我国《诉讼费用交纳办法》的规定不相适宜，这种“一刀切”的做法也不符合我国的法治建设现状。笔者认为，我们应当根据诉权主体能力的大小以及诉讼标的的规模性质，采取特殊有别的诉讼费用承担机制：第一，原告不预缴，由被告承担；第二，由专门针对环境公益诉讼成立的基金组织提供大部分费用；第三，法院直接减免或无偿受理。〔11〕

2.胜诉原告的奖励机制。诉权主体要投入大量的时间、精力和财力，承受着败诉的巨大风险，给予胜诉原告以物质和精神的奖励，是环境公益诉讼制度的内在要求，也有利于维护社会整体的环境利益。另外，美国为了给奖励机制提供资金保障还设立了超级基金，该基金主要来源于政府拨款、企业捐助、污染企业的非法收入及各种罚款。〔12〕此外，司法机关、主管部门以及环保组织也可以通过颁发荣誉证书、赋予环保员称号等方式给予诉权主体精神上的奖励。值得注意的是，我们要防止诉权主体受物质奖励的驱使进行滥诉，所以，在物质奖励额度的分配上应当适量，仅作为一种补偿的手段而不是谋取利益的工具，大多情况下还应以精神奖励为主。

3.支持起诉制度。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这当然适用于环境公益诉讼领域，并为支持起诉制度提供了法律依据。笔者认为，我们应在援引的基础上，充分发挥检察院监督检察的功能，督促支持原告起诉，〔13〕同步地突出主管部门以及环保组织在支持起诉过程中的重要角色。至2010年，我国已有江苏、贵州、云南等12个省市设立专门的环保法庭，环保基金、环境保险也进入人们的视野，这些举措都将有利于支持原告提起诉讼。

4.法律援助制度。诉权主体大多都缺少环境法律规范方面的知识，通常被视为“门外汉”。由于信息不对称，面对环境公益诉讼往往束手无策，因而增加了诉讼的成本，延长了结案的期限。笔者认为，仅有诉权主体的积极参与是不够的，只是一厢情愿罢了，还需有一支法律援助专业队伍。目前在我国主要有三种形式：第一，专门的法律服务机构。我国2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第84条就明文规定：“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”此外，司法系统在全国各个层级也都设立了法律援助服务中心。第二，开展高校法律诊所教育，建立法律服务站。一方面提高了学生的实践能力，另一方面也有利于维护弱势群体的环境权益。第三，环保组织内设的法律服务机构。2011年4月14日，中华环保联合会在联合国开发计划署（UNDP）专项资助下，在北京正式启动了“维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的建立”项目，将在全国范围内开展环境污染受害者法律援助。〔14〕

5.举证责任的负担机制。环境公益诉讼证据的搜集含有较强的技术性，环境损害又有较强的隐蔽性，如要求诉权主体独自完成对环境质量的取样、检测、评估和分析等，以证明遭受的实质损害，显然是不公平的，也是不可能的。笔者认为，我们应该将举证责任负担这个问题做类型化的分析，若是由公民或环保组织提起的环境公益诉讼，应采用举证责任倒置的原则，即原告只需提出环境损害或可能损害的初步证据，至于损害事实是否确实存在以及被告的行政行为与损害结果之间是否存在因果关系，应由被告负责举证；〔15〕若是由检察院和行政部门提起的诉讼，应采用“谁主张，谁举证”的原则，从而也避免了双方地位的不平等。

（三）诉权主体的约束机制

部分诉权主体受物质奖励与精神奖励的刺激，妄图凭借环境公益诉讼来谋取个人不正当利益，结合“经济人”的假设理论，这种可能性是存在的。因此，为了防止滥诉情形的再次发生，我们需要构建相应的约束机制。

1.严格立案审查程序。为了防止滥诉或部分诉权主体以诉讼手段谋求不正当利益，立案时应采取严格的审查程序。针对此问题，法院在内部可成立专门的环境公益诉讼委员会，对案件进行预审，环境纠纷集中的地区可以设立专职的环保法庭，以及辅助性的环保警察制度，该举措在昆明市已经实施。〔16〕法院也可引入诉讼前置程序，由环保主管部门和公检机关先行处理或认定，再进入诉讼程序。但值得注意的是，应根据诉权主体以及案件性质的不同采取严格有别的审查方式，对确实损害社会整体环境利益的或重大的突发性的案件予以受理，其他轻微的可以借鉴别国的经验做法。

2.诉讼处分权受限机制。传统民事诉讼坚持私权本位的原则，当事人可以自由处分自身的诉讼权利，既可以主张和解或调解，也可以撤诉。但环境公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利。因此，在环境公益诉讼中不能随意撤诉和适用调解、和解，除非因证据不足，被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉。调解、和解必须不损害社会整体的环境利益，否则和解无效，以防被告投机和地方保护主义，比如，地方环保部门鉴于当地经济指标对本区域污染企业的保护、由于监管缺失导致环保权力被规制俘获等现象的发生。〔17〕

3.诉权主体违法侵权的惩治机制。基于自身利益的最大化，诉权主体为了达到目的，往往会以牺牲第三人、国家和社会的整体环境利益为代价，而滥用手中的诉讼权利。另外，一些原告借环境公益诉讼，大事渲染以求损毁对方的商业信誉，获取不正当竞争的地位。不管是对被告还是对第三人进行违法侵害都是法律所不容许的，应根据其侵害的性质采取灵活的惩治方式，对于情节严重构成犯罪的情形，可以处以刑罚。〔18〕对此，为了给环境公益诉讼提供一个良好稳定的运行机制，保障整个社会的环境利益，完善环境刑事责任与民事责任的接轨已十分迫切和必要。

以上三种解决环境公益诉权冲突的机制是一个完整的体系，不可分割，任何一种机制的单向度功能都不足以解决环境公益诉权的冲突。但三者关系并不是并列的，好比鸟的“一体两翼”，序位选择机制是“体”，激励机制和约束机制是其“两翼”。当然，仅仅凭借构建几种机制是不能从根本上解决环境公益诉权冲突的，它与社会、经济、文化等方方面面都息息相关，是一个系统工程，需要其他制度和措施予以配合。

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D922.68

A

1009-1203（2012）02-0086-04

2012-02-08

浙江农林大学2011年“研究生科研创新基金重点项目”（3122013240163）。

田信桥（1963-），男，浙江萧山人，浙江农林大学法政学院副院长，副教授，硕士生导师。 杜晓斌（1986-），男，河南驻马店人，浙江农林大学法政学院2010级环境与资源保护法专业硕士研究生。

责任编辑 雨文