动态型比较与创新型借鉴（下）——苏州经验对伊犁州发展的启示

高翠霞

（伊犁哈萨克自治州政府 新疆 伊宁市 835000）

三、突出以人为本，统筹兼顾协调推进

（一）借鉴苏州城乡一体化发展经验，促进伊犁州城乡发展的协调

改革开放以来，苏州始终坚持城乡协调发展方略，促进城乡经济社会共同发展，已初步形成了以“三化”与“三农”互动并进为主要特征的城乡统筹新格局。在新的历史时期，苏州紧紧抓住历史机遇，把城乡一体化综合配套改革作为推进新一轮发展的战略选择，通过加强组织领导、构建政策框架、实施典型引路三大措施，形成了“一张图”、“三集中”、“三同步”、“三置换”和“四对接”五大经验，使农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和农村基层民主管理等方面都发生了积极变化，逐步进入了以城带乡、城乡联动的新阶段。

形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大对统筹城乡发展、构建新型城乡关系提出的新要求，是贯彻落实科学发展观的重大举措，也是构建和谐社会的重要基础。根据伊犁州城乡关系发展的阶段、现状、条件，伊犁州可以从以下方面借鉴苏州经验，加快城乡一体化发展进程。

（1）加强组织领导，重视政策创新。在州和下辖县（市）成立了城乡一体化改革工作领导小组，共同推进城乡一体化发展综合配套改革。领导小组下设办公室，实行集中办公制度。把制度和政策创新作为城乡一体发展的重中之重，推进城乡一体的社会保障制度、户籍制度改革，继续深化农地经营、土地使用、集体产权、金融体制等方面的改革，均衡各方利益，充分调动各个层面的改革积极性，进一步激发农村内部的发展活力；在社会事业、社会保障、基础设施、人居环境等公共服务方面推进现有制度的城乡接轨。进一步加强政策研究，研究借鉴苏州等发达地区“三集中、三置换、三大合作、四对接”等改革经验。

（2）实行规划引领，优化资源配置。科学制定规划，按城乡一体化的要求开展村镇建设规划的编制或修编，将有关城乡一体化发展的主要规划相互衔接，有机叠合在一张图上。通过“一张图”的规划，确定城乡空间布局和区域主体功能定位，合理配置资源，促进城乡区域协调发展。

（3）突出富民优先，缩小城乡差距。紧紧抓住事关群众切身利益的实际问题，更加注重社会建设，着力改善民生，努力使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在农（牧）民持续增收上求突破，建立农（牧）民长效增收机制，积极推进就业创业产业物业并举，不断提高农村社会保障水平，不断增加农（牧）民的工资性、财产性、保障性收入，实现城乡差距的持续缩小。

（4）实施典型引路，多样化发展。积极发挥典型示范作用，选择能够代表不同类型地区的典型区域为先导区或示范区，鼓励大胆先行先试、多样化，为面上改革积累经验。

（二）借鉴苏州社会管理经验，提升伊犁社会和谐度

近年来，苏州在推进社会建设和管理创新方面，结合本地实际，不断加大投入，放大基层创新经验，着重做好了“五个同步”和“六大体系”，即坚持社会建设与经济建设同步加强，人民群众生活水平与经济发展水平同步提高，体制机制创新与基层基础建设同步推进，人的文明素质与城市文明水平同步提升，当前工作和长远发展同步谋划，切实加强公共服务体系、社会保障体系、社区治理体系、社会组织体系、公共安全体系、组织建设体系建设。

在新的历史时期，伊犁州将面临更为复杂的社会建设与管理矛盾和要求，加强社会建设、创新社会管理的任务比任何时候都更为重要、更为繁重、更为紧迫。学习苏州经验，伊犁州需要强化以下四个方面。

（1）强化社区组织网络建设，规范社区工作。一是深入推进社区网络化管理。社区居委会合理划分网络责任区，责任区内设立若干居民小组，选出一批热心社区事务，具有一定组织能力的居民骨干担任片长、组长。组建信息员队伍，负责对网络内居民进行政策宣传、信息沟通、人民协调等工作。二是理顺“部门工作进社区”与社区自治的关系。对“部门工作进社区”进行鉴别、分析，使一部分可以通过居民自治达到目标的工作由社区居委会承接，不属于居民自治内容的社会管理实务，通过市场招标等形式交给社会团体或中介组织承办。（2）改革用人机制，提高社区干部的综合能力。一是选优配强社区工作人员。面向社会公开招聘有一定管理工作经验、善于做群众工作、热心社区工作的人员补充道社区干部队伍中，形成社工来源多源化。二是加大培训力度。通过分期分批培训的方式，有计划对所有社区干部进行轮训，并对社区党组织书记、居委会主任进行高层次、多方位培训。三是细化考评办法。要把着力点放在群众满意度上，考评结果要公开，对于不对称的要给予解聘，形成优胜劣汰的用人机制。开辟更多的公益性岗位，增加民政、社保调解等协管员，缓解社区人员紧张的局面。（3）培育发展社会组织，畅通政府与社会组织的沟通渠道。一是加大扶持力度。加强对社会组织作用的宣传，降低社会组织登记门槛，简化登记手续，搭建社会组织服务平台。建立健全公共财政对社会组织的资助和奖励机制，根据社会组织的不同类型或公共服务的不同性质制定出台相应的扶持政策。二是加强自身建设。建立健全社会组织工作机制，提高内部管理水平。理顺行业协会管理体制，建立信息工作制度，疏通党委政府与社会组织的沟通渠道。三是强化执法监督。规范社会组织收费标准，建立由政府指导、部门协调、社会参与的第三方评估机制。配备专职执法人员，加强对社会组织的执法监督。（4）创新基层综合管理体制。伊犁州属于多民族地区，社会公平与和谐十分重要，加强基层政府的建设是其中重要的路径之一。强化乡镇、社区的职能，增强社区的自治能力；加强基层党委、居委会（行政村）、服务中心与综合治理等机构的联系与合作，在增加居民公共服务的同时，强化基层政权的社会综合治理能力。

（三）借鉴苏州县域经济发展经验，促进伊犁州县域之间的特色与协调

充满特色与活力的县域经济是苏州独特经验之一，苏州的五个县市级全部进入了全国百强县前十名。苏州通过合理的市县分权，增强了县域经济活力；通过借沪出海，融入全球经济体系；通过壮大民营，发挥优势，培育了各个县域的特色。其突出经验是：（1）市县分权。简政放权，增加县域经济活力，赋予其充分的领导权、决策权与发展权，充分发挥县级市的积极性；注重成功经验的推广，注重组织县（市）之间的比学赶超，造就了市县之间“争先进位”的良好氛围，“张家港精神”、“昆山之路”、“园区经验”，极大地推动了县域经济的发展。（2）借沪出海。苏州各县级市均注重把自身的发展置于长三角整体区域内进行自身的功能定位，从战略的高度与上海全面接轨，在改善投资环境的同时，承接和放大上海的要素辐射，加强与上海的有序联动、优势互补，借助于上海这一国际性的经济、信息、技术、物流、金融中心经及浦东开发、世博会等的“外部效应”，自觉利用和依托上海的金融、信息、技术、服务等要素资源，主动接受上海部分产业的嫁接和转移，通过融入上海进而融入世界经济体系。（3）培育特色。苏州各市根据发展条件与基础，发挥优势，形成了各自特色，如昆山在外向型经济发展优势的基础上的“外向带动、民营赶超”、常熟民营经济基础上的外向发展、太仓的港口带动战略等。（4）壮大民营。制定了一系列鼓励民营经济发展的扶持政策，在产权改革中鼓励“民有”，在经营机制上支持“民营”，在投入机制上实现“民资”，鼓励民营企业参与国有集体企业的改革；鼓励民营企业上市，支持企业创建品牌；鼓励民营企业与外资融合，利用外资升级民营企业的管理水平与技术水平，并通过民营经济促进外资企业的本土化。

近年来，伊犁州的县域经济虽然发展较快，但也存在着一些突出问题：州县之间行政层级较多，形成州—地区—县层级结构。二是县域经济的发展不平衡，市县之间的差距较大；民族特色、资源优势和地缘优势尚未有得到充分发挥，特色经济质量有待提升等等。借鉴苏州经验，可以从以下四个方面强化伊犁州的县域经济发展。

（1）扩大县级权力，协调州县关系。赋予县域充分的决策权与发展权，进一步授权县（市、区）级行政审批事权，开展强县扩权与强镇扩权的试点改革，“能放则放”，把州地一级部分审批权限下放到县一级，充分发挥县（级市）的积极性；制定相应奖惩规则，降低州县、地县之间的利益摩擦，进一步理顺州县、地县关系。

（2）主动配套，加强与发达城市和地区的合作。加强与首府城市乌鲁木齐市的联系，招财引智，积极开展在人才、技术、信息、贸易、研发、旅游等多方面的合作与交流；主动吸引对口支援的地区的资金、技术、产业等生产要素，积极探索苏州开发区到伊犁州建设工业园的路径与模式。

（3）依托优势资源，打造县域特色经济。充分发挥北部地区、天山北麓地区、南部伊犁河谷地区等三大地区的比较优势，因地制宜，打造三大经济板块。北部地区充分利用额尔齐斯河谷地区的水土资源与阿尔泰山地的旅游资源，重点发展旅游业、农牧产品加工；中部的天山北麓地区，作为18个国家层面的重点经济开发区域之一，有丰富的水土、矿产、旅游资源，重点发展现代煤化工、特色农牧产品加工、旅游等支柱产业；而南部的伊犁河谷地区，拥有优越的水土资源、旅游资源与口岸资源，重点建设旅游、农牧产品加工与商贸流通等主导产业。

（4）提升民营经济竞争力。建立中小企业支持基金，加强地方金融体系建设，拓宽民营企业的投融资渠道；鼓励并支持民营企业建立现代企业制度，完善企业法人治理结构；完善支持政策，大力发展煤化工产业、石化产业、钢铁产业等产业的协作配套的中小企业集群、农副产品精深加工中小企业集群、三产服务中小企业集群；支持本地民营企业与龙头企业的配套协作，融入高端产业价值链。

（四）借鉴苏州文化建设经验，促进伊犁物质文明和精神文明的协调

文化是一个区域的精神和灵魂，文化建设是推动科学发展的强大精神力量。苏州人在推进工业化、城市化、现代化进程中，极力打造“文化苏州”，以建设高品位的文化强市为目标，以提升城市的文明程度、公民文明素质和满足人民日益增长的文化消费为出发点和落脚点，以建立、健全布局合理、功能完善的公共文化服务体系为载体，以整合文化资源、创新文化体制为动力，一手抓文化事业，一手抓文化产业，打造知名品牌，形成优秀传统文化与现代文明融为一体的崭新格局。

综观苏州市的文化发展，其成功经验主要有6个方面：首先，正确处理三个关系，一是主旋律与多样化的关系；二是传承与创新的关系；三是文化事业与文化产业的关系。其次，抓好文化法制和文化政策建设和落实。其三，稳妥地推进文化体制改革，文化工作从“养人头”向“养项目”，政府对文化的投入从直接投入向政府购买公共文化产品和提供文化服务，政府文化管理部门从“办文化”向“管文化”、“服务文化”转变。其四，保护为主、抢救第一，合理利用、继承发展。其五，政府主导，社会参与，长远规划，分步实施，明确职责，形成合力。其六，立法保护和政策保障相结合，决策系统与咨询系统相结合，财政投入与社会集资相结合。

当前，伊犁州面临着公共文化服务能力较弱、文化体制建设相对滞后、文化建设队伍人才匮乏等等困难和问题，必须以求真务实的态度，借鉴苏州经验，立足伊犁特色，找准突破口，有重点地推进。

（1）加强文化基础设施建设。要积极落实各项文化经济政策，争取中央财政更多的支持，支持社会力量投资文化项目，实现文化投资主体多元化。加快建立和完善公共文化服务体系。使每个行政村都有具有一定设施规模和配套设备的文化室；不宜开展文化活动的农牧区，主要发展集影视放映、图书借阅、文艺演出等于一体的流动文化设施；在城市社区配套建设文化活动中心或其他文化设施，逐步形成一个面向基层最广大群众的文化服务体系。广泛开展各种形式的群众性文化活动，让人们在多姿多彩的文化活动中享受美好生活。

（2）实施文化遗产保护。伊犁州拥有历史悠久、丰富多彩的民族传统文化，以及大量珍贵的民族文化遗产。我们必须采取更为积极主动的措施，全面加强野外重点文物的保护，不断提高保障文物安全的能力，同时要统筹加强对各民族珍贵的非物质文化遗产的保护，分期分批选点建设各民族非物质文化遗产生态保护区，采取整体性保护措施，促进形成一批国家级和自治区的文化遗产地。

（3）加快文化产业发展的步伐。一是要划清文化事业和文化产业的界限。对于以休闲性、娱乐性为主的文化产品，应实现产业化；对于公益性文化事业，要相应给予特殊的保护和扶持，或只实行有限的产业化政策。二是积级培育文化买方和卖方市场。通过各种形式提高群众文化艺术素质和欣赏品位，增加文化消费的需求；同时提供不同层次的文化产品，以满足不同层次消费者的需求。三是合理开发民族文化资源。要充分重视民族文化的发展与利用，突出重点，发挥文化旅游业的龙头带动作用，同时发展相关行业如文艺演出业、文化娱乐业和民族民间工艺品业等。

（4）深化文化体制改革。一是管理手段改变转变。从“办文化”为主向“管文化”为主转变。对文化产品的生产、流通进行规划、引导和监管，并通过逐步放松和取消进入限制，不断扩大文化市场的开放程度。同时注重知识产权和民族文化遗产的保护，加强文化立法与执法，为文化繁荣发展创造良好环境。二是管理重心转变。从管理政府文化机构与设施为主向管理全社会文化为主转变。三是管理方式转变。从以行政手段、直接管理为主向以经济法律手段、间接管理为主转变。

（5）推动文化队伍建设，多途径培育文化文艺人才。一是加强与艺术院校的合作，以需定招，以用定培，提高艺术院校毕业生的出口适应性。二是进一步改革文化事业单位用人分配制度，激活内部运行机制，让优秀人才脱颖而出。三是实施相应的优惠政策，提高优秀文艺人才的工作、生活条件，努力营造稳定人才、激励人才、留住人才的良性机制和良好环境。

四、追求可持续发展，实现人与自然的和谐

地少人多资源匮乏，加上产业结构偏重制造业、能耗总量大，作为东部的发达地区，苏州市比其他地区更多、更早地面临一系列发展中的两难选择。对于环境资源的挑战，苏州市用实际行动打造出一个“绿色苏州”：环保投入比重连年上升，完成了大面积生态修复，居民的环境意识不断提高，常住人口人均GDP超过1.4万美元……而污染物排放总量和信访量却持续下降，国际公认的环境与经济“倒U形”曲线关系的“拐点”已经到来。总结苏州生态建设经验，以下四个方面值得高度重视。

（1）创新环境建设机制。构建了资源“倒逼”机制。一是通过总量控制制度促进减物质化，无论是水、地、能、材等资源消耗还是废水、废气、固废等污染排放，都要严格实现总量控制制度，通过层层分解，减少或者稳定资源消耗与污染排放的总量增长；二是通过准入门槛制度促进减物质化。对苏州的产业、企业、产品，制定了与苏州的资源环境条件相适应的有足够严厉程度的资源消耗与污染排放标准，从微观效率上引导产业、企业与产品向减物质化的方向转变；三是通过产品责任制度促进减物质化，使生产者对产品承担起全生命周期的责任，形成循环经济的生产方式与消费模式。

（2）实施生态补偿制度。苏州市委、市政府将“建立健全生态环境补偿制度”列为苏州城乡一体综合配套改革的十大改革重点之一。通过财政转移支付，对因保护和恢复生态及其功能，经济发展受到限制的地区给予一定的经济补偿。保障生态保护地区公平发展权，使地区间、区域间得到平衡发展。苏州按照生态环境保护的要求，实行谁保护，谁受偿；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。

（3）强化生态功能区的管控效应。按照国家主体功能区规划的要求，苏州在大市范围内将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策。

（4）修复生态基底。推进工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向社区集中，全市83%的镇村企业进入工业园，70%的承包耕地实现规模经营，38%的农户实现集中居住；全面推进农村绿色通道、绿色基地、绿色家园和沿湖沿江绿化建设；开展的创建生态村行动，建成省、市绿化示范自然村2220个，获得授牌、命名的省级生态村338个，约占全市行政村总数的30%。

伊犁州地处内陆干旱半干旱地区，伊犁河谷是新疆乃至整个西部生态环境相对较好的地区，也是生态极其敏感和脆弱的地区：第一，伊犁河谷是新疆和西部的沿边地区，与中亚国家毗邻，担负着我国向西开放的国际大通道和战略根据地作用，国际河流——伊犁河从伊犁河谷境内通过流向哈萨克斯坦，一旦处理不好伊犁河谷的水资源和环境问题，有可能出现引发国际争端的大事。第二，伊犁河谷的地理位置覆盖了新疆西部沿边地区，区域内的天山西部林区、伊犁河谷大草原、新疆最大的绿洲和湿地面积、近百条大小河流和大小湖泊形成了良好的自然生态屏障，担负着新疆和我国西部地区的生态屏障的功能，一旦出现问题，对伊犁州乃至整个新疆人与自然、经济与生态环境和谐发展将构成重大威胁。第三，伊犁美，美在生态。生态美，是伊犁自然美之魂，生态环境，是伊犁包括旅游、农业、牧业在内的绿色产业之根。正因为如此，伊犁州的生态环境极其敏感，环境容量极其有限，这就对工业的布局、行业门类选择提出了很高的要求。然而，伊犁州经济发展的另一个重要支撑点——丰富的矿产资源，决定了其工业中重工业比重较大，尤其是黑色金属矿采选、炼焦、水泥、硅、钢铁、石化产业发展迅猛，且空间布局上多与旅游、农业、牧业等绿色产业比邻，冲突的态势更考验决策者的远见和智慧。第四，作为内陆地区，污染物的出口和承载空间有限，尤其是大多数工业、生活污水、面源污染最终仍要汇聚到母亲河——伊犁河中，而伊犁河同时承担着饮用水、灌溉、生态养护、景观等重要功能，纳污容量极其有限，一旦出现类似无锡太湖蓝藻事件之类的污染事故，后果不堪设想。过去，由于过度的农业、工业、矿业、旅游和水资源开发，超过了生态承载力，伊犁州局部地区的生态系统健康和生物安全已受到一定的影响，造成了部分草原退化、土地沙化、河流断流、湿地锐减、物种减少等生态环境恶化现象，威胁着后代人的生产和生存环境。不难想象，当伊犁进入高速工业化、城市化阶段之后，原本脆弱的生态环境必将经受重大的考验。

从外部环境看，东部地区工业化起步阶段所具备的相对宽松的发展环境，已经成为历史。世界范围内，低碳、绿色成为潮流，各种绿色壁垒、安全壁垒，不断压缩着后发地区工业化的腾转空间。从国内看，节能减排的目标不断提高，生态、环境指标在考核区域发展中所占份额越来越大，对于影响全局生态安全的重点生态功能区来说，更是生态一票否决制。这些，都使伊犁州必须处理好经济发展与生态保护的关系。当然，国家对生态环境建设的高度重视以及持续增大的投入，生态补偿制度的日益完善，国内外发展循环经济、低碳城市的众多成功经验，也为伊犁州的生态建设带来了众多机遇。

站在高速工业化、城市化的起步期，伊犁州已经没有了试错的时间和空间。必须按照科学发展观和生态文明建设方针，科学审视和正确处理经济发展和生态环境之间的矛盾统一关系，强化环境建设，在对伊犁州生态本底进行全面深入调查研究的基础上，结合生态功能区划，对产业结构和布局做出科学优化，对生态基础设施建设做出战略部署，对城镇规模、布局、性质做出统筹规划，对群众消费偏好进行科学引导，并以完善的生态法规体系、广泛的生态文明教育、科学的政绩考核制度作为实施保证，探索出一条富有伊犁州特色的生产发展、生活富裕、生态文明之路。借鉴苏州生态建设经验，具体要从以下领域推进伊犁州的生态建设：

（1）全面推进环境建设。在环境保护制度和标准上，实行资源消耗及污染物排放总量控制制度，减少或者稳定资源消耗与污染排放的总量增长；制定资源消耗与污染排放标准，引导和约束企业节能减排；在污染防治和控制技术上，重视资源节约、生态修复和环境保护技术的引进和研发，提高环境污染控制水平和能力；在能源结构上，促进节能与提高能效技术研究与推广应用，调整优化能源结构，实施多元化能源发展战略。

（2）建立生态补偿制度体系。建立生态补偿机制，使环境保护从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。一是对生态系统本身保护或破坏的成本进行补偿；二是对某些地区放弃发展机会的损失进行补偿；三是对具有重大生态价值的区域进行保护性投入。

（3）强化生态功能区建设。在国家主体功能区规划的框架下，制定符合本地经济发展和资源环境相协调的主体功能区规划，在全自治州范围内将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，对饮用水水源保护区、生态湿地等重要生态功能区，国家级和省级自然保护区（森林公园、地质公园），重要的风景名胜区以及环境区域退化的山体、草原实行限制开发或禁止开发。

（4）推进生态村建设。生态村建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，是改善农民居住环境、提高农民生活质量的重要举措。要把发展农村经济、增加农民收入作为生态村建设的核心任务；要把加快农村基础设施建设作为生态村建设的着力点；继续抓好农村危房改造，加快农垦和林区林场棚户区改造建设工程；把治理农村脏乱差问题继续作为生态村的切入点。