创新社会管理视野下我国社会组织发展探析

张燕红

（中共泉州市委党校 科社法学教研室，福建 泉州 362000）

创新社会管理视野下我国社会组织发展探析

张燕红

（中共泉州市委党校 科社法学教研室，福建 泉州 362000）

社会组织作为与政府、企业并列的第三部门，近年来有很大发展，基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。但由于受各方面主客观因素的限制或制约，社会组织在发展过程中还面临着诸多问题。要针对存在的问题，完善相关法规政策，才能促进社会组织的健康有序发展。

社会组织；发展现状；困难；措施

目前，我国社会正处于一个急剧转型的关键时期。许多国家的发展进程表明，急剧转型时期往往是社会矛盾的多发期，而社会组织能够在增进社会容忍度，促进社会和谐，维护社会稳定中发挥重要作用，在创新社会管理中具有政府和市场均不可替代的重要作用。因此，如何妥善建构社会组织，充分发挥其在社会管理中的作用，是现代国家必须正视的议题。

一、中国社会组织的发展现状

改革开放以后，随着经济、政治、法律和文化环境的变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了社会组织。同时，中国政府也逐渐认识到社会组织对加强社会建设和创新社会管理的重要性。2007年，我国开始正式用“社会组织”代替“民间组织”或国外通常所说的“非政府组织”。随着社会的发展，社会组织有了很大的发展。根据民政部统计，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，其中：社会团体24.5万个；民办非企业单位19.8万个；基金会2200个，包括公募基金会1101个，非公募基金会1088个，境外基金代表机构11个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业618.2万人，接收社会捐赠417.0亿元，形成固定资产1864.1亿元，各类费用支出1195.2亿元，社会组织增加值为531.1亿元，占第三产业（服务业）增加值比重为0.31%，①基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。同时，在民间存在着大量的未经统计的草根组织，其规模数以百万计。在“十二五”规划纲要中，“加强社会组织建设”被专门列为一章，明确要求“加强社会组织建设，坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，这就为社会组织的发展和管理确立了总的方针。

二、社会组织参与社会管理面临的困难

1、法律法规不健全。目前，我国有关社会组织的法规还不完善，有待于进一步充实健全。至今为止，我国立法部门尚未出台《社会组织法》。面对遍布各行各业、数量如此之庞大、种类如此之繁多的社会组织，仅有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》和《中华人民共和国公益事业的捐赠法》是远远不够的，尤其是社会组织管理法规体系的健全方面，还有大量的工作要做。比如，国家在民办非企业单位的社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规；现行法律对于非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题的规定很少涉及。总之，由于在社会组织管理方面的法制建设严重滞后，致使我国社会组织的管理陷入不同程度的混乱之中。②

2、社会组织对政府存在较大的依赖性。由于经济基础和社会基础的缺乏，我国的绝大多数社会组织缺乏独立性，与政府形成一种依赖关系，其决策和行为都要受到政府的过度管理和监督，这就与社会组织的特性形成了明显的矛盾，而这种矛盾的结果必然造成我国社会组织的单一化、分散化和对官方权力的过分依赖。这种依赖性也影响了社会组织的进一步发展。具体来讲，我国有相当一部分社会组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，在资金来源上主要依靠政府提供的财政拨款和补贴经费，在观念、组织职能、活动方式、管理体制等方面严重依赖于政府，甚至作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使政府的职能。这直接导致社会组织在资源获取、社会动员以及自身人、财、物的使用方面缺乏自主权，无法以独立自主的身份参与公共危机管理。在公共危机管理中，很多社会组织都陷于一种尴尬的境地：一方面严重缺乏资金、人才而无力发挥积极作用；另一方面，资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等的局限形成恶性循环。在这种情况下，社会组织要生存和发展，必然有其自身利益诉求，其行为难免会打上自身利益的烙印。在公共危机管理中，社会组织面临公域与私域界限模糊、公利与私利孰先孰后等多重矛盾。

3、社会组织管理制度不合理。这主要包括两个方面：第一，政府对社会组织的管理不合理。目前，我国社会组织管理体制落后，不少政府部门对属于自己业务主管范围的社会组织自行审批、自行管理，主要表现在审批设定权过于分散，多头审批、重复审批情况突出，造成了政府部门之间、政府部门与社会组织之间不必要的矛盾和摩擦，不利于社会组织的发展。第二，社会组织内部管理松弛，混乱无章。一是制度不健全，很多社会组织人事管理、财务管理等方面没有规章制度；二是活动无规则，民间组织的理事会、常务会等长期不开会、不讨论民间事务，各种机构形同虚设；三是办公条件不具备，有的社团既无办公住所，也无资金和专职人员，实际上成了所谓的“三无”社团；四是不遵守规章制度，有的社团法定代表人和办公地址多次变动也不到登记管理部门办理变更手续，有的社团擅自变更章程内容，有的没有严格按照甚至不按照组织的宗旨办事。③

4、公民社会不够成熟，社会组织参与公共危机管理缺乏社会心理基础。西方国家社会组织的发展有着深厚的文化积淀（如公民意识、公共道德），而中国缺乏社会自主治理的传统，社会自治观念比较薄弱。由于常规决策体系的建设滞后，有效互动的公共治理结构没有形成，地方政府普遍没有解决在危机状态下如何动员社会资源、构建完善的危机应对网络的问题。公众缺乏有序应对公共危机的意识，民间往往存在出了事找政府的“等、靠、要”等思维定势，缺少自组织意识，使社会组织在公共危机管理中难以获得公众的理解和认同。此外，在社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，也使得社会组织参与公共危机管理所必不可少的公共理性、志愿精神、公益精神和社会公信力严重不足，往往导致政府、公众对社会组织持不信任态度。这些都给社会组织参与公共危机管理带来了难以逾越的障碍。

三、强化社会组织在创新社会管理中作用的措施

加强社会建设，创新社会管理，必须调动一切积极因素，充分激发社会活力，有效整合社会管理资源。社会组织作为公共权力的一种有效补充，应充分发挥其效能，积极参与社会建设和社会管理创新。

1、完善相关法律制度，为社会组织健康发展营造良好的法律环境。法制化是维护社会公平正义、实现社会有序发展的保障，社会组织的健康发展也离不开良好的法制环境。第一，加快立法步伐，完善相关法律法规。为了保证社会组织在一个稳固的和有灵活性的组织框架下开展活动，社会组织管理的法律法规建设必须进一步加强，要加快总体性和地方性法规的立法步伐，加大执法力度，强化法律追惩，还要针对不同类别的社会组织制订具体的法律制度。第二，深化改革，实现规范化管理。纵观世界各国政府对社会组织的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理。在简化和放松对社会组织登记注册手续的同时，加强对其组织运作过程的引导与规范。这理应成为我国政府对社会组织实现法制化和规范化管理的方向。一是撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。这既有利于各社会组织取得合法地位，也有利于将其纳入到法治化的轨道。只要各种社会组织从事的是遵纪守法、积极向上的活动，就应对其成立、存续、发展给予支持和保护。二是有关立法应对我国社会组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围做出规定，并在此基础上实施类别细化的管理与扶持政策。从目前来看，扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助应当成为我国社会转型时期优先发展的六个重点领域。三是政府还应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对社会组织的管理。从我国政府的体制现状看，以民政部门为主管理较为适宜。四是政府的其他有关部门，如环境保护部门、计划生育部门、卫生保健部门、农业和农村发展部门等都应加强与社会组织的联系与合作，充分发挥社会组织的作用。

2、加强社会组织的自身建设。社会组织要能真正担负起一种崇高使命与社会责任，固然需要一定的制度环境与政治支持资源，但其自身的成长与发展是基本前提与必要条件。第一，准确界定社会组织在社会管理中的角色定位。这是社会组织有效发挥功能的基本前提。从空间结构定位维度来分析，社会组织在整个社会管理体系中位于“中间层”，这个空间结构定位决定了社会组织在社会管理中的功能取向与定位。也就是说，社会组织所供给的服务不应与政府或公民个人提供的服务“同构”，而应具有异质性与差异性。这种异质性与差异性体现在：在需求满足上，社会组织所供给的服务不是满足一般、普遍的需求，而是软性化、人文化、个性化、多样化的需求；在关怀对象上，是边缘化、政府救助顾及不到或关照不够的社会群体；在动员机制方面，政府运用政治动员以在最短时间内最大限度地集聚各种社会资源，而社会组织主要以社会动员的形式积聚资源。第二，强化社会组织的制度化建设。魅力型权威，是不少社会组织初创时期的现实选择，要求一个刚刚创立的社会组织高度制度化、规范化是不现实的。但可怕的是，很多社会组织过分依赖魅力型权威，这样容易形成积重难返的恶性循环：如果其他社会组织成员不听从魅力型权威的领导，组织缺乏发展战略与实际策略，组织的成长与发展就会在现实中碰到困境；而一旦组织在现实中受挫，组织成员又会积极主动地寻求魅力型权威的领导。如果把魅力型权威发挥到极致，将从根本上削弱社会组织的活力与创造力，最终将使社会组织的发展受挫。因此，社会组织应当加强自身组织建设，完善决策流程，在法律事务处理、人员管理、财务管理等各个方面实现专业化、规范化运作。通过制度与机制建设，可以在很大程度上阻滞这种极端结果的出现。就制度建设而言，社会组织一开始就应注重制度体系建设，并在实际生活中严格按制度的逻辑运行。第三，培育社会组织良好的公信力。良好的公信力是社会组织参与社会管理的重要保证。④加强社会组织的社会公信力建设，一是从自身出发，建立必要的内部监督机制，优化组织结构。内部监督是确保社会组织非营利性的基础，它包括监事会的监督，董事会、组织规章制度的监督和组织信念、使命的监督。社会组织必须遵守国家的法律和相关规定，坚持非政治性和非宗教性的原则，坚持公益目的，自主、自立，规范自身的工作制度和工作程序。二是自觉接受外部监督。外部监督主要是指其他利益相关者为了各自的利益，通过不同途径对社会组织的管理者与执行人员进行的监督。社会组织需真正立足于社会，真正做到“公益”、“无偿”，只有取得社会的信任和认同，才能得到更好的发展。社会公众应当成为社会组织的监督者与积极参与者，推动社会组织的发展。三是深入到基层社区，在解决实际利益问题中凸显社会组织的社会功能，累积社会资源，增强品牌意识，从而增强社会的认知度与美誉度。

3、建立社会组织与社会群体间的专业化服务机制。适应社会发展需要，提供多层次的社会服务是社会组织最主要的功能。无论是给政府做咨询，还是给基层的老百姓提供帮助，都需要专业化的服务。从国内和国际经验看，社会组织只有能更好地解决一些长期性的社会问题，满足政府、企业未能或不能满足的需求，才能获得政府和公众的认同，才能真正获得生存与发展的空间。在现代社会中，社会组织跨部门以提供公益服务、社会服务为天职，得到了越来越多的公众和政府部门及企业的认同，同时也接受政府和社会监督。据萨拉蒙的调查，社会组织就业人数的2/3集中在社会服务领域。我们应不断建构与开拓非营利性和专业性的社会服务，不断满足人民群众的社会服务需求。这些服务包括社会康复与社会辅导、社会支持与维权等两个大类。非营利和专业性是社会组织开展社会服务的两大特征：非营利使得社会组织区别于营利性企业及其他机构提供的服务(如家政服务、律师服务等)；专业性使得社会组织的服务区别于传统体制下社会服务粗放式和经验主义的模式，从而为社会服务注入人性化和科学化的内涵。

注释：

①民政部发布2010年社会服务发展统计报告（Z）.中华人民共和国民政部.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

②赵黎清：《关于中国非政府组织建设的几个问题》，《江苏社会科学》，2006年第2期。

③刘俊：《中国非政府组织现状分析》，《新视角》2005年第6期。

④康晓强：《有效引导社会组织有序参与社会管理的四大思路》，《科学社会主义》，2011年第3期。

C916.1

A

1671-2994（2012）02-0140-03

2011-02-06

张燕红（1982- ），女，福建晋江人，中共泉州市委党校科社法学教研室讲师、法学硕士。研究方向：行政论理与社会组织。

责任编辑：刘建文