新时期水利工程质量安全科学监管研究

华伟南

（浙江省水利水电工程质量与安全监督管理中心，310009，杭州）

一、问题及挑战

1.质量第一、安全至上的宗旨贯彻不到位

具体表现在：①一些建设责任主体的质量安全意识、责任意识不到位，在经济利益驱动下，放松了对质量安全的要求；②项目法人技术力量配备普遍不能满足工程建设需要；③设计前期工作深度不够，质量安全指标技术支持不足；④施工质量安全保证体系仍显薄弱，整体素质特别是操作层面从业人员的素质有待提高；⑤项目监理形同虚设，监理控制不力现象十分突出，难以有效发挥对工程质量安全的控制作用；⑥检测市场发育不完善，有的检测单位为抢占市场忽视检测质量，随意降低标准，一味迎合委托方的不合理要求，甚至无视法规，出具虚假报告。

2.水利建设管理亟待加强

具体表现在：①基层水利部门技术力量不足，监管薄弱环节还未根本改观，管理和服务能力有待提升；②未能摆正加快进度与确保质量安全的关系，随意压缩合理工期，片面追求建设速度；③没有很好地把质量安全工作放在重要位置，存在不办理开工报告、无施工图或未经审查和安全生产条件审核就开工建设的现象，任意变更设计和施工方案，脱离监管；④变相压低工程造价，施工转包、违法分包、挂靠等现象普遍；⑤工程招标投标管理、质量监控、项目审查和验收等工作比较粗糙。

3.监管水平尚不适应水利发展要求

具体表现在：①枢纽、河道堤防和海塘等点、线工程的监管积累了一定的经验，但对点多、面广、规模小、非标准、项目实施主体基层化的民生水利工程准备不足，对民生水利工程、非工程措施建设的特点和规律认识不够，缺乏质量安全监管新特点和新规律的实践；②监管体制机制尚不完善，职能交叉比较严重，错位、越位、不到位、不作为现象时有发生，难以形成长效监管机制；③社会诚信体系尚不健全，全社会重视质量安全的意识和环境有待进一步形成，引导和鼓励社会力量参与质量安全监管的工作体系有待进一步建立。

4.监管任务异常艰巨而繁重

具体表现在：①“十二五”时期国家大幅度增加水利投入，大力发展民生水利，全面加快水利基础设施建设，需要加快质量安全监管关键环节改革攻坚，着力破解体制机制性障碍，提升监管和公共服务能力；②工程建设的新工艺、新材料、新技术层出不穷，参建主体呈现多元化，施工工艺越来越精，标准、规范执行越来越严，涉及的面越来越广，单位越来越多，专业越来越细，质量安全要求也越来越高；③质量安全监督将不断法制化，既要依法行政，又需人性化执法，有待探索从以行政处罚为主的方式向以行政指导服务为主的转变，对依法行政提出了更高要求；④老百姓对工程质量、使用功能和生活品质有了更高的期待，将不断强化监管责任追究制度，保障公共安全。

二、总体思路与理念

1.总体思路

科学履行质量安全监管，必须坚持以人为本、预防为主、程序为重、效能为先的原则。围绕切实保障水利工程质量安全健康有序发展这一主题，加快推进责任主体形成加强自律和长效监管两个机制，着力抓住工程质量、工程安全、规范程序三项重点，积极培育并提高工程质量安全监管、“三新技术”监管、应急监管和科学监管四种能力，突出抓好工程实物质量、行为质量、检测质量、验收质量及动态管理五个环节，促进工程质量安全监管体系更加健全，管理体制机制更加完善与协调，质量安全责任得到进一步强化与落实，工程质量整体水平和安全基础明显提升。

2.监管理念

①工程质量安全不仅仅是工程施工质量和现场安全的简单总称，要将其理解为会造成安全事故的质量问题；质量安全也不仅限于工程建设期，还包括使用阶段设计寿命内的质量安全问题。

②质量安全问题不只是某些不合格从业人员造成的，更多的是管理不到位、责任心缺失的后果，管理人员要为质量安全承担主要责任。要确保工程质量安全，必须有一个健全、有效的控制管理体制；监管是管理的再管理，要从全系统去考虑，去着手，强调的是全员、全过程、全方位地进行监控。

③每起严重质量安全事故的背后，必然有多次轻微事故和大量未遂先兆及事故隐患，要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患，并果断采取措施加以控制和消除。

三、对策措施

1.完善保障体系建设，夯实工程质量安全管理基础

要着力完善五个体系：一是强化工程质量安全政府监管职能，加快建立健全部、省、市、县（市、区）四级工程质量安全监督管理体系。落实承担行政职能事业单位的相应编制；工作经费由同级财政预算予以保障；实施分级管理，工程质量安全监督由批准组建项目法人的同级质量安全监督机构承担；上级质量安全监督机构对下级质量安全监督机构的监管工作进行业务指导和督察。二是完善规章体系。修订完善《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督规定》等部门规章、规范性文件；改进和完善施工图审查、质量检测、安全鉴定、质量评定、工程验收等各个环节的管理制度；合理界定工程监理以及施工图审查、质量检测、安全鉴定等中介机构的责任；强化参建主体等注册执业人员的个人责任；明确各参建单位法定代表人的领导责任；适应民生水利快速发展的形势和需要，尽快制订出台小型水利工程技术标准。三是完善质量保证体系，推进勘察、设计、施工、监理等质量安全管理自律机制建设。四是完善人才保障体系。建立健全教育培训机制，提高从业人员准确应用工程建设标准的能力，全面提升行业质量安全意识和整体水平。五是尽快实施并完善诚信评价体系。通过开展质量安全信用评价，充分发挥市场和社会对工程质量安全行为的约束作用，不断增强企业加强质量安全管理的意识和自觉性。

2.加强监管队伍建设，提升工程质量安全监管能力和水平

要把建设一支作风优良、素质过硬的监管队伍作为一项长期任务抓实抓好。一是要严格工程质量监督机构和人员的考核。坚持从规范监管行为和保证人员基本素质出发，制定具体考核制度，严格监督机构和人员的资格认定，确保人员素质。二是要加强工程质量安全监管人员的教育培训。重点抓好对一线监管人员有关法律法规、技术标准、业务知识和专业技能的培训，着力提高业务水平。三是要强化法治教育和精神文明建设，增强服务意识、责任意识和法治意识，提高依法行政能力。

3.创新监管模式，提高监管效能

结合工程质量内在规律、建设形势的发展与行政管理体制的改革，创新工程质量安全监管模式。①探索建立以质量安全“飞检”为主要手段、以行政执法为基本特征的工程质量安全监管模式，提高监管工作的权威性和公正性。②积极推行分类监管和差别化监管，提高监管工作的主动性和有效性。突出对重点工程、老百姓关注的民生工程、质量管理薄弱项目和质量行为不规范、社会信用不佳责任主体的监管，最大程度地发挥监管队伍的作用。③实行质量安全监管和市场的联合执法机制，强化“市场”与“现场”的联动，营造公平、有序、规范的建设市场环境，为工程质量安全提供保障。

4.加大监督执法力度，规范参建主体质量安全行为

监督检查是保证工程质量安全的有效手段，要切实加大执法督察力度。①规范监督检查工作。完善日常与重点相结合的检查机制，持续开展综合检查和专项督察活动，进一步优化质量安全监督检查指标体系，使检查更加规范、有效，更具可操作性。②认真开展监督检查，查找管理漏洞和工程实物质量缺陷，并及时消除隐患。③严格责任追究制度，加强信用建设。对质量安全工作存在违法违规行为的责任单位和责任人，要按照有关规定严肃查处，同时建立和推行工程质量安全信用公示、公告制度，增强全社会质量安全意识，营造良好质量安全行为氛围，促进建设主体加强自律。

5.加强监管科技支撑，强化监管保障举措

一是改进单一的“敲、打、看、摸”等传统的检验方法，加快推进现代技术和高端设备在监管中的应用。二是在重要工程现场配置质量安全管理自动成像监控系统。三是以现有计算机网络为依托，实施质量指标电子月报和检测数据管理系统设置窗口严格监控制度，对质量指标进行全过程实时动态监管，提高监管工作的科学性、规范性和实效性。四是建立信息共享平台，注重勘察、设计、施工图审查、安全生产条件审核、质量检测、安全鉴定等机构对质量监管的技术辅助、专业支持和保障，及时研究、分析、查找、消除质量安全隐患，并提出防范措施，形成质量安全预警机制。五是落实质量安全风险评估制度，制定相应工作机制和程序，针对质量安全暴露的问题，组织开展隐患评估工作，作为制定质量安全监管控制措施和标准的科学手段。

[1]华伟南.浙江省水利工程质量监督管理的实践与探索[J].水利发展研究，2005（3）.

[2]陈川.“十二五”期间浙江水利发展存在的主要问题和对策思考[J].浙江水利水电，2012（总第 55期）.

[3]陈雷.深入贯彻落实中央决策部署全面推进水利跨越发展 [J].中国水利，2012（3）.

[4]水利部，浙江省人民政府.浙江省加快水利改革试点方案[R].2012.