新中国宪法发展历程的简要回顾与思考

张司洋

(中国人民大学马克思主义学院 中国北京 100872)

新中国宪法发展历程的简要回顾与思考

张司洋

(中国人民大学马克思主义学院 中国北京 100872)

一、四部宪法的演变过程

（一）中国人民政治协商会议共同纲领

新中国的宪法起自“共同纲领”。1949年9月21日，在北京召开了由中国共产党和各民主党派、各人民团体以及爱国人士参加的中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民大表大会的职权，通过了“中国人民政治协商会议共同纲领”（简称“共同纲领”）。“共同纲领”原本是中共与各民主党派、社会团体进行团结合作的政治基础，但在国家还没有宪法的情况下，“共同纲领”实际上起到了临时宪法的作用。

周恩来在对“共同纲领”起草经过和内容做出的说明中指出，只有当全国人民在自己的实践中认识到，社会主义是唯一的最好途径，“才会真心承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它，而且这个纲领的经济不分离，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”可见，“共同纲领”体现的一系列原则和政策，反映的发展精神，以及在实践中所产生的巩固新生的人民政权、迅速恢复国民经济、稳定社会秩序等作用，都足以让它成为没有正是宪法前的临时宪法。

（二）五四宪法

新中国的第一部正式宪法诞生于1954年，因为当时制定一部宪法的条件已经基本成熟。首先，大陆上的军事行动已经基本结束，全国出现空前的统一和团结局面；其次，政治上经过了土地改革、三反五反、镇压反革命等一系列运动，社会秩序和治安状况明显好转，人民群众的政治觉悟和组织性大大提高，民主意识和参政意识有所增强；再次，经济上基本完成了民主革命遗留下来的任务，有了一定经济基础。

对比“五四宪法”和“共同纲领”我们可以发现，“共同纲领”由序言、总纲、政权机关、军事制度、经济制度、文化教育政策、民族政策和外交政策组成，共60条。而“五四宪法”则改为序言、总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，国旗国徽和首都等四章106条。结构上的调整使得正式的宪法结构更加合理、紧凑。同时，“五四宪法”还取消了“共同纲领”中一些过时的规定，并增加了新的内容，在指导原则上“五四宪法”通篇贯穿着人民民主和社会主义两个原则，而不再是如“共同纲领”一般“暂时不写出来”。所以如果说“共同纲领”是一部新民主主义的临时宪法，那么“五四宪法”则是一部对新中国政治、经济、文化、社会生活产生深远影响的社会主义宪法。

（三）七五宪法

“五四宪法”与“七五宪法”时隔21年，不能不说是很长的一段历史时期。但其实，在中国共产党第八届全国代表大会上就曾提出过修改宪法的建议。可由于50年代后党内开始滋长“左”倾思想和个人崇拜，造成民主和法制建设滞后甚至倒退，修宪任务一再拖延。到“文化大革命”时期，“左”的错误和个人崇拜发展到登峰造极的地步，宪法实际上被抛弃，民主和法制遭到严重破坏，由党政军合一的革命委员会取代了地方各级人民政府，成为新的管理机关。

在这一背景下“七五宪法”的出台不能不说是“文革”的产物，这部宪法基本上放弃了“五四宪法”的民主和法制精神，将“左”的错误合法化、定型化，错误地将阶级斗争看做是中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线，肯定了人民公社、大鸣、大放、大字报、大辩论、党政不分、以党代政等领导体制，通过抛弃民主与法制精神给“人治”留下了死灰复燃的空间。这部存在诸多缺陷，不严谨甚至指导思想错误的宪法，是中国社会畸形发展的产物，反过来也以根本大法的形式助长了“左”的错误，造成了错误发展的马太效应，影响深重。

（四）七八宪法

“七五宪法”执行不久，“四人帮”集团覆灭，人民迫切要求恢复社会主义民主和法制，要求社会稳定和发展经济。“七八宪法”正是在这种要求和呼声中诞生的。“七八宪法”在承袭“七五宪法”框架结构的基础上，把原来的30条扩充为60条，对“七五宪法”中具有明显错误的条款作出了部分的修改和删节，例如取消了诸如备战、备荒、抓革命、促生产等语录化条文，将“七五宪法”中的“劳动收入”改为“合法收入”，恢复“五四宪法”中比较好的条款，如人民陪审制度、公开审判制度、被告人获得辩护制度等，新增了实现四个现代化、人民参与国家和社会事务的管理、监督国家机关和工作人员3等。

“七八宪法”虽然是在粉碎“四人帮”后制定的，但由于当时还来不及全面总结建国近30年来社会主义革命和建设的经验，尤其是对毛泽东的功过是非未作出客观、全面、公正的评价，难免仍然带有“左”的色彩，不仅在指导思想上肯定了“文化大革命”，仍然坚持以阶级斗争为纲，内容上也并未删去大鸣、大放、大字报、大辩论等“文革”中的特殊运动形式。可见，不进行思想上的解放思想与组织上的拨乱反正，修改宪法会失去根基，从而不能产生出完整有效正确的法律。

（五）八二宪法及修正案

1978年12月中国共产党第十一届三中全会的召开，成功实现了工作重心的转移，使社会、政治、经济生活出现了巨大的变化。政治上国家政权民主化建设进程有了重大发展，经济上农村经济体制改革取得突破性进展，在理论上中共十一届六中全会通过的“关于建国以来党的若干历史问题的决议”以及中共十二大做出的“关于全面开创社会主义现代化建设新局面的决定”，从根本上澄清了被“文革”搞乱的理论和思想，从而为“八二宪法”的制定铺平了道路。

“八二宪法”继承了前几部宪法的部分内容，尤其是“五四宪法”的民主和法制传统，同时删除了前几部宪法中过时和错误的东西，并丰富、增加了许多富有时代气息的新内容。在序言部分明确提出了国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，实现了指导思想的历史性飞跃，总纲部分增加了个体经济、精神文明等新词汇，公民的基本权利和义务部分和国家机构部分更加全面与平衡。

“八二宪法”相继经过了四次修改，分别是1988年修宪、1993年修宪、1999年修宪和2004年修宪，形成了31条修正案。这些修正案最根本的特点是不断与时俱进，在大原则不变的情况下加入符合时代要求的内容，使得“八二宪法”能够不断反映新中国的发展趋势，成为真正意义上的国家根本大法。

二、宪法演变带来的思考

（一）宪法必须保持相对稳定

新中国成立61年，制定了4部宪法，平均15年左右制定一部，可以说宪法的制定较为频繁。许多学者对此表示担心，例如学者秦前红说：“频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。”而“八二宪法”之所以被宪法学界专家许崇德老师成为“中国历史上最好的宪法”，正是因为其通过修正案的方式对宪法进行部分修改，既能保持宪法的稳定性，又能保持宪法的适应性。所以许教授说：“今后如果能够适当地行使宪法解释的职权，这将是十分适宜的。”

维护宪法的稳定，首先是由宪法的性质、地位和作用决定的：从地位看，宪法是中国特色社会主义法律体系的核心和基础；从内容看，宪法规定的是国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务；从法律效力看，宪法具有最高的法律效力。正因为宪法是国家的根本法，维护宪法的稳定，就是维护国家根本制度的稳定，维护国家的长治久安。因此，“对宪法的修改也就需要格外严肃、慎重，按照不同于制定和修改法律的特别程序来进行。”所以我们正确的态度不是宪法太过重要以至于不能修改，一成不变，而是在国家社会发展的同时，找到修改宪法的正确形式，确定修改宪法的规范程序。只要形式正确、程序规范，相信宪法的修改带来的必将是进步。

（二）宪法究竟能否发挥作用，关键是看其指导思想是否正确

从宪法的发展我们可以看出，我国的“五四宪法”以人民民主和社会主义为指导思想，因此在当时的条件下，这部宪法是有积极作用的。而“七五宪法”以“阶级斗争年年讲、月月讲、日日讲”为指导，“七八宪法”以肯定“文化大革命”的成果和“无产阶级专政下继续革命”为指导思想，因此这两部宪法并未在法治建设中发挥积极作用。“八二宪法”以党在社会主义初级阶段的基本路线和建设有中国特色社会主义为指导思想，因而能在近二十年的时间里保持稳定、与时俱进。

主持宪法修改工作的彭真在1981年10月3日宪法修改委员会秘书处会议上，专门就如何做好宪法修改工作讲了四条意见，第一条就是必须坚持四项基本原则。因为四项基本原则是指导思想，它决定着宪法的生命力。因此彭真打比方说四项基本原则好像盖房子的四根柱子，没有柱子，房子就盖不起来。而坚持四项基本原则作为“八二宪法”的指导思想，体现在国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务等方方面面，表现在国家政治和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题上，都是有利于巩固和完善社会主义制度的。所以这印证了亚里士多德在《政治学》中的论断：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”

（三）宪法修改的程序本身更为重要

中国有句古话，叫做“不患贫而患不均”，意在指出事物本身的差异与程序公正相比，后者更胜一筹。这句话对于宪法与法治建设同样有适用性，中国的法治如何演进，其中谁的利益应该得到保障，谁的利益需要作出让步，并不是单凭修改结果就能服众的。真正的法治社会，成功的法律修改，一定是经过严密的程序，通过协调而得出公众认同的结论的。所以对于法治建设而言，合理性或许并不是唯一应当追求的价值，让获益者了解缘由，让受损者口服心服，才是真正的合理性所在。回顾过往，虽然说丰富的实践活动带动理论的发展是理论推演，但实际上我国修宪理论发展迟滞，“很大程度是由于我国修宪不是法律自身运动的结果，而是政治制度的产物”8。因此，如何使得我国修宪既具有实体正义，更具有程序正义，是我们值得长期研究的问题。