三公制度形成原因考

李治勤

（日喀则地区第三高级中学 西藏 日喀则 857000）

三公制度是继秦汉时期丞相制度而于西汉中后期形成的重要政治制度，它在西汉晚期由一种泛称转化为正式的职官制度，并对东汉和后来的官僚制度产生了深远影响。三公之名，古已有之，这一学说发端于春秋战国时期，而秦汉时期中央的三位高官——丞相、太尉、御史大夫也已被后代学者泛称为三公，但实际上，在秦代与西汉初期，三公学说中那三职被视为三公并不确定，像《北堂书钞·设官部》引古《周礼》说：“天子设三公，曰太师、太傅、太保，无官署，与王同职。”而《韩诗外传》卷八则云：“三公者何？曰司空、司马、司徒也。司马主天，司空主土，司徒主人。”而且当时丞相、太尉、御史大夫的职权地位也并不相等，从《百官公卿表》的记载可以看出丞相职高权重，具有绝对的优势。他是百官之长，可以“掌丞天子，助理万机”，（1）而且是金印紫绶，秩达万石，不仅官阶明显高于银印青绶、秩仅二千石的御史大夫，甚至可兼职太尉。（2）同时丞相必须由列侯担任，而御史大夫则不必封侯。与此同时，另一号称三公之职的太尉又不常置，故当时虽号称三公，实则丞相独尊。但到了西汉晚期，这一现象发生了变化，据《汉书·朱博传》记载：成帝绥和元年（公元前8年），廷尉何武因政事烦多，而宰相材不及古，导致久废不治，上书谏言请建三公官，以改善吏治，成帝遂“以大司马骠骑大将军为大司马，罢将军官，御史大夫为大司空，封为列侯。益大司马、大司空俸如丞相”，（3）始开三公制之先河，至哀帝元寿二年（公元前1年），又“正三公官分职。大司马卫将军董贤为大司马，丞相孔光为大司徒，御史大夫彭宣为大司空”（4），最终形成了三公并重的三公制度，丞相职权被一分为三，其特殊地位消失。那么西汉中后期为什么要“正三公分职”，以三公制度取代通行已久的丞相制呢，其原因究竟是什么，就这一问题我们进行简单的探讨分析。

首先，应该是加强中央集权即皇权的需要。君主与宰相作为君主专制制度不可或缺的两个主要环节，虽然为了维护整个统治阶级的利益，具有协调统一性，但当皇权的任意挥洒危及国家和社会利益时，以丞相为首的官僚制主体由于传统政治思想中的“公天下”思想和臣僚对君主的辅佐作用而选择适当制约皇权而照顾到社会的一般利益，二者势必存在矛盾和冲突，比如汉初丞相如果对皇帝的诏令不满或认为不适宜就可以封驳并进行谏劝，这势必会触及到皇帝的权威，引起皇帝的不满，甚至因此而去职，如汉景帝打算封匈奴来降的徐卢等五人为列侯，丞相周亚夫谏阻，“上曰：丞相议不可用”，遂封徐卢等为侯，“亚夫因谢病免相”（5）。即使谨慎如萧何者，也曾被高帝刘邦以谋反的罪名下狱。随着专制主义中央集权的加强，君权与相权的矛盾日益激化，汉初承袭秦制，实行丞相制，以丞相辅佐皇帝，丞相位尊而权重，皇帝见丞相时“为丞相起”，“为丞相下舆”，丞相生病，“皇帝法驾亲至问病”（6），而且据《后汉书·陈忠传》“汉典旧事，丞相所请，靡有不听”。其时丞相不仅有通常的请事议事、总领天下户口计簿之权，还拥有重要官吏的选拔监督甚至自行诛罚其认为的不法官员之权，高帝十一年（公元前196年）诏选天下贤士大夫，“遣诣相国府，署行、义、年”（7）。景帝丞相申屠嘉认为邓通戏于殿上，致使朝纲不整，于是“为玺召通诣丞相府，不来，且斩通”（8），甚至想不经景帝同意就先斩杀御史大夫晁错，权势之大，到了无以复加的地步。这种形势在汉武帝即位之初，仍然没有什么改变。丞相田蚡权倾朝野，把持了大小官吏的任免大权，妨碍了皇权，汉武帝对此十分不满。一日，田蚡入宫奏事，“语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上”，武帝对此很不满意，对他说：“君除吏尽未？吾亦欲除吏！”（9）由此，汉武帝在政治体制上设立由大将军、尚书等组成的内朝或内廷机构，参与谋议，辅助自己决策，而使以丞相为首的外朝仅成为执行的政务机关，形成内、外朝两套官僚系统。这些内朝官员秩爵并不显要，但是身份特殊，不仅参与军国大事的谋议，有时还奉命与公卿大臣论辩，以致面折廷争而诎大臣。这种做法就是用易于控制的中低级官员管理重大事宜，从而收到以卑制尊、以轻驭重、以内御外、尊君抑臣的目的。这种内朝预政是朝廷对政治体制进行的重大改革，加强了君权对国家各方面的控制。

其次，是政治儒学化的泛滥。三公学说出现于春秋战国之际，本无确指，到西汉初期，三公始有了明确官职，到了西汉中期，在董仲舒“天”的哲学体系中，三公理论又具有了神秘主义色彩，成为天道在政制中的反映，《史记·天官书》中宫天极星下云：“其一明者，太一常居也；旁三星三公。”这就是说用三公辅佐皇帝是顺合天道的。但直到此时，三公也并没有形成一种制度，而仅而对皇帝之下最重要官员的泛称。汉武帝采纳了董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的建议之后，儒学成为官方认可的唯一政治思想，日益流行，政治的儒学化过程开始。其阴阳灾异和天人感应思想还被贯彻到实际政治制度和政治行为中去，受儒学思想的影响，当时采取经术取士，大批儒生进入官僚队伍，就连宣帝朝丞相邴吉也认为丞相的职责是“调和阴阳”，不亲小事，而这后来成为汉世故事（10）。元成哀平之际，经学的发展更加汹涌，成帝时“增（博士）弟子员三千人”，哀帝甚至以谶语改元易号。因此，这一时期按照儒家学说设立三公制也是顺理成章的。

再次，是社会形势发展的需要。如前所述，汉武帝设立中朝是对相权的限制，但同时还有一个重要原因是原有的官僚制度已经不能满足当时社会形势发展的需要。西汉初年，黄老思想流行，实行无为而治，选拔人才的标准是“忠厚长者”，这些人守成有余，而开拓不足，而到了武帝时期，经过七十多年的休养生息，社会经济已恢复到一定阶段，地主阶级迫切要求最高统治集团改变以往的清静无为政策，实行积极有为的开拓政策。在政治军事上大展宏图，反击匈奴的侵扰并开通西域，这样丞相便不能有效地配合皇帝推行既定政策，同时汉初丞相又位高望重，轻易更换于统治不利，而有些才干突出、议论多合帝意的官员又由于资历、出身等种种限制一时无法提升为丞相，武帝遂不得不设立符合自己需要的机构——中朝，让这些官员协助自己处理政务，并提供重大问题的对策或建议。如在讨论是否出兵解决闽越攻打东瓯问题时，丞相田蚡认为“不足烦中国往救也”，这种不作为政策遭到侍中、中大夫严助的驳斥，武帝因而决定出兵救东瓯。（11）在是否置朔方郡的问题上，“上乃使朱买臣等难（丞相公孙）弘置朔方之便。发十策，弘不得一。”（12）到了成帝末年，随着最高统治者的日益腐败，土地被大贵族大官僚侵占日益严重，民不聊生，沦为奴婢者日渐增多，社会矛盾不断激化，农民起义不断爆发，社会动荡不安，到改变宰相制度这一年，甚至在诏令中都不得不承认：“朕……奉宗庙二十五年，德不能绥理宇内，百姓怨望者众。”（13）面对这种形势，地主阶级政治家、思想家将之归咎于丞相统治的不利，像廷尉何武即以“今事烦多，而丞相才不及古”为由谏言行三公制度，遂采用三公制度，“分职授政，以考功效”。使宰相制度由丞相权力独重演变为地位与权力平等、鼎立的三公，使之分工负责，以求挽救统治危机。而《汉书·朱博传》也说成帝因“久废不治”，而“欲修辟雍，通三公官”，这证明三公制度是在社会危机日益加深的情况下，为了保证统治质量，摆脱统治危机，统治者在宰相制度上所作的一次改革尝试。也就是希望通过推行三公制度来解决日益严重的社会问题。而元寿元年（公元前2年），哀帝在诏书中也承认：“惟阴阳不调，元元不赡，未睹厥咎。娄敕公卿，庶几有望。至今有司执法，未得其中，或上暴虐，假势获名，温良宽柔，陷于亡灭。是故残贼弥长，和睦日衰，百姓仇怨，靡所错躬”，这表明改设三公正是其企图调和阴阳、挽救危机的最后步骤了。

注释：

（1）《史记·陈丞相世家》。

（2）《汉书》卷八十九《循吏传第五十九黄霸传》。

（3）（13）《汉书》卷十《成帝纪》。

（4）《汉书》卷十一《哀帝纪》。

（5）《汉书》卷四十《周勃传附周亚夫传》。

（6）《汉旧仪》。

（7）《汉书》卷一《高帝纪》。

（8）《汉书》卷四十二《申屠嘉传》。

（9）《汉书》卷五十二《窦田灌韩传》。

（10）《汉书》卷七十四《邴吉传》。

（11）《汉书·严助传》。

（12）《汉书·朱买臣传》。

[1]祝总斌.两汉魏晋南北朝宰相制度研究.中国社会科学出版社，1990，10.

[2]王育民.秦汉政治制度.西北大学出版社，1996，2.

[3]卜宪群.秦汉官僚制度.社会科学文献出版社，2002，12.