单位出借公款为职工解决生活困难是否违纪——析挪用公款、违规出借公款及违反财经纪律违纪之区别

■赵 炜

单位出借公款为职工解决生活困难是否违纪
——析挪用公款、违规出借公款及违反财经纪律违纪之区别

■赵 炜

案例简介：

某市属全额拨款的科研事业单位，因地处偏僻城郊，职工生活、工作很不方便。2004年初，为了稳定人才队伍，单位领导经集体研究，决定由单位统一出借公款给职工购房购车，以解决生活不便等问题，并制定了相应的办法。之后根据该办法，单位先后与30名职工签订了借款协议，共出借公款计人民币100余万元，借款均按办法规定的程序经过单位领导批准。至2006年10月有人举报案发时，尚有70余万元未偿还，借款期限均已达到13个月以上。

问：本案应如何认定处理？

分歧意见：

第一种意见认为：该涉案单位违反国家规定，擅自将公款出借给职工个人使用，超过规定期限不还，数额较大，应以挪用公款认定。

第二种意见认为：该涉案单位擅自支取公款并以借款程序出借给职工个人使用，违反的是财务工作方面的规定，应以违反财经纪律定性。

第三种意见认为：该涉案单位领导违反财务管理规定，将巨额公款出借给职工个人使用，应构成违规将公款借给他人违纪行为，而该单位使用公款的职工中的党员的行为，也应构成借用公款违纪。但本案在处理时应考虑该单位的实际情况和领导的动机、出发点及职工用款的真正目的。在认定已构成违纪的前提下，予以适当处理为宜。

评析意见：

一、挪用公款，是指党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员中的党员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者进行营利活动，或者超过三个月未还的违纪违法行为。

其违纪构成与本案联系密切的在于客观方面的表现，即必须具有利用职务上的便利，挪用公款归个人使用的行为。“利用职务上的便利”，指利用自己主管、管理、经手公款的便利条件。“挪用公款”，指未经合法批准而擅自将公款移作私用。“归个人使用”，根据全国人大常委会发布的《关于刑法第384条第一款的解释》之规定，是指：（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用；（2）以个人名义将公款供其他单位使用；（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益。而挪用公款归个人使用的具体表现类型有：挪用公款归个人使用，进行非法活动，或进行营利活动，或超过三个月未还。其中的“归个人使用，超过三个月未还”，主要指用于个人盖房、治病、买家具、办理婚丧大事等。

本案某科研单位的领导，对于本单位的所有公共财产，当然具有主管、管理、经手的职权，符合“利用职务上的便利”这一前提。将单位公款出借给30名职工个人使用的主要意图就是用于购房和买车，使用时间较长，均超过了三个月时间。似乎也符合“公款归个人使用超过三个月未还”的要件。但仔细分析便可看出，该单位30多名职工之所以都能够使用单位公款为个人买车购房，并非个别领导或财会人员利用职权擅自所为，也不是某个领导以个人名义、或个人决定以单位名义给其他单位使用谋取个人利益，而是本单位领导经集体研究决定，为稳定人才队伍，解决职工困难，专门制定了相关用款办法，与每一个用款职工签订了借款协议，履行签批程序后才予以出借的。这就与“未经合法批准擅自将公款移作私用”不同，与上述全国人大常委会的立法解释也不符。同时，根据2003年11月13日《全国法院审理经济犯罪案件工作会议纪要》第四条的司法解释：“经单位领导集体研究决定将公款给个人使用，不以挪用公款罪定罪处罚。”因此，本案的行为与前述客观方面要件不符，与有关立法、司法解释相抵，不能以挪用公款认定处理。

二、违规将公款借给他人，指单位负责人或者经管公款的人员中的党员，违反有关规定，利用职务上的便利，擅自将公款借给他人使用，情节较重的行为。

其违纪构成的重要特征仍在于客观方面的表现，即具有利用职务上的便利，违反有关规定，擅自将公款借给他人使用、情节较重。而“擅自将公款借给他人使用”，仍指未经合法批准，私自将公款借给他人使用。本案中的单位领导利用职权便利，将单位公款出借给职工用于个人购房的行为，是明显违反国家财经管理制度有关不准借支公款归个人使用等规定的。但关键在于该单位的借支行为，是经过领导集体研究决定，并履行了签订协议和审批的程序。这就与上述的“擅自”行为不同，不符合客观方面要件。其他构成要件无须再论，以违规将公款借给他人违纪认定的意见同样不能成立。

三、财经方面的其他违纪，按照党纪处分《条例》第126条之规定，是指违反其他财经法规，破坏财经管理秩序的行为。

侵犯的客体是国家财经管理秩序。

客观方面表现为违反其他（指本条例第十一章各条款中未明确涉及的）财经法规，破坏其他财经管理秩序的行为。

主体为一般主体或特殊主体。主观上是故意。

从本案的行为可以看出，某科研单位的领导无论出于什么样的动机或目的，集体研究作出决定将单位100万元公款出借给30名职工购房买车的行为，都直接违反了财政部“国家预算资金、企业生产资金等所有公款一律不准用于职工借支”等规定，侵犯了国家财经管理秩序，已构成在财经方面借支公款的其他违纪。处理时应根据该单位领导成员各自责任的不同，追究直接责任者及主要、重要领导者的责任。

党纪处分《条例》第116条规定的借用公款违纪，是指个人借用公款超过六个月不还，情节较重；或者进行营利活动；或者进行非法活动的行为。

主体为一般主体，具有责任能力的党员均可构成。

主观上是直接故意，具有无偿使用公款的目的。

客观方面表现为个人借用公款超过六个月不还，情节较重。或者进行营利、非法活动。“借用”，指经过合法批准。“不还”指行为人主观上不想还或者客观上无力还。

客体是国家财务管理制度。国家历来重视对于公款使用的保护，财政部明确规定：“国家预算资金，企业生产资金等所有公款一律不准用于职工借支。职工生活发生困难，经群众讨论，领导批准，只能从单位职工福利费或福利基金中酌情给以补助；职工临时急需用款，可以从互助金中临时借支，并及时归还。”这就进一步明确了公款一律不准私用和职工生活困难或临时急用时只能少量借支的范围。而本案其单位的30名职工为了个人购房买车所借用单位的公款多达100万元之巨，无论用款的范围还是用款的数量均远远超出了“互助金”或“职工福利基金”中的“酌情补助”，并且至案发时尚有70万元公款已达13个月未予归还，比限定的时间多出7个月之久，实属情节较重，明显违反了上述规定，侵犯了国家财务管理制度。虽然该笔借用公款行为是单位领导集体研究决定的，并有用款协议和签批程序，但借款的职工无偿使用单位公款的目的是明确的。因此，该单位30名借款职工中的党员职工的行为，已符合上述主体、主观方面、客体、客观方面诸要件，应构成借用公款违纪。

综合本案情况，某科研单位领导集体研究出借公款的行为已构成在财经方面的其他违纪，属于单位违纪，应追究有关责任者的责任。使用单位公款的30名职工中的党员职工，已构成借用公款违纪。本案在处理时应首先追回单位公款，并将案件的实际情况和当事人的动机、目的、是否积极还款等因素，作为量纪的情节予以结合，适当处理。