破除“官本位”与公务员社会保障制度改革

姚克利 宿 玥 王志强

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

破除“官本位”与公务员社会保障制度改革

姚克利 宿 玥 王志强

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

“官本位”是封建腐朽思想的当代继承，任其滋生和蔓延，就可能从根本上动摇我们党执政的阶级基础、群众基础和社会基础，因此必须从源头和制度层面上铲除其滋生和蔓延的土壤。我国的公务员社会保障制度是以“国家保障”为主要特征的，如果不实行必要的调整和改革，会成为“官本位”的体制基础，对“官本位”滋生、蔓延乃至强化有可能推波助澜。所以，积极推进公务员社会保障制度改革，不仅是建立我国统一、完善的社会保障制度的重要环节，也是防止和克服“官本位”消极影响的必然要求和重要“抓手”。

官本位；公务员；社会保障制度

“官本位”，即官权本位，是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的思想意识，其实质就是把官权作为社会的中心，以官权作为基本价值尺度衡量人的自身价值和社会地位。［1］“官本位”是封建腐朽思想的当代继承，作为一种社会习惯和群体心理其历史惯性和现实反弹不仅巨大，而且会演变成为一种政治价值取向、政治文化，严重侵蚀我们党的“立党为公”、“执政为民”理念和“全心全意为人民服务”的宗旨，任其滋生和蔓延，就可能从根本上动摇我们党执政的阶级基础、群众基础和社会基础。防止和克服“官本位”，不仅要治标，更要治本，必须注重从源头和制度层面上铲除“官本位”滋生和蔓延的土壤。而积极推进公务员社会保障制度改革，是防止和克服“官本位”消极影响的必然要求和重要“抓手”。客观清醒地分析现阶段公务员社会保障制度的发展现状，找准公务员社会保障制度改革亟待破解的难题，既有助于破除身份“壁垒”，复归公务员公民本位，也有助于弥合不同阶层的差距，实现社会的公平正义，更有助于加强党和政府的自身建设，提高执政水平和公信力。

一、防止和克服“官本位”的必然要求——推进公务员社会保障制度改革势在必行

公务员的社会保障制度是关于公务员社会保障的一系列法律、法规、制度和管理模式的总称，是国家通过制定一系列的法律、法规，通过税收、财政等经济政策筹集社会保障资金，对公务员因年老、疾病、伤残以及失业等原因无法继续工作或丧失劳动能力时，给予经济或物质帮助，使其能够得以生存和发展，体现公务员身份地位特殊性的一种社会制度。具体包括公务员养老保险、公务员医疗保险、公务员失业保险、公务员生育保险、公务员工伤保险等项目。公务员的社会保障与工资福利保障一起构成公务员的基本生活保障。我国自1993年开始建立国家公务员制度，经过几年的探索与实践，逐步建立起有中国特色的公务员社会保障制度。这一制度的建立和不断完善在为公务员提供一个安全、稳定的生活环境，保障公务员的各项基本权利，使公务员安于其职、乐从其事等方面发挥了重要的积极作用。但是，我国的公务员社会保障制度是以“国家保障”为主要特征的，如果不实行必要的调整和改革，有可能成为“官本位”的体制基础，对“官本位”滋生、蔓延乃至强化有可能推波助澜。

（一）弥合不同阶层差距，实现社会的公平正义

社会公平正义是和谐社会的本质和基石，是社会主义制度首要的价值目标。新中国成立后，我国实行按劳分配的社会主义分配原则，虽然从根本上改变了旧社会分配不公的状况，但随着社会主义市场经济的不断发展，我国贫富差距、不同社会阶层差距出现了拉大的趋势。相对于其他行业和阶层，尽管公务员职业并非垄断行业，但由于其职业的特殊性，特别是目前收入分配的政策设计和社会保障的制度安排，风险和波动系数小，保障程度较高成为公务员收入分配上的明显优势。

从实质上说，社会保障属于以公平为目的的二次分配范畴，是校正市场机制分配结果的救济手段，是缓解初次分配不公引发社会矛盾的 “减压阀”，如果二次分配仍然是扭曲的，甚至出现“逆调节”，那就有违其本意非改不可。因此，必须让二次分配尽快回归本意，建立健全公务员社会保障制度，注意缩小、弥合不同行业和阶层差距，不仅可以为公务员群体提供必要的职业保险，而且更是事关社会和谐稳定和科学发展的大局。

（二）破除“身份”壁垒，复归公务员公民本位

在我国，建立和推行公务员制度，是干部人事制度的重大变革。作为一种新型的人事管理制度，公务员制度的目标追求就是对公务员实行分类管理，促使公务员更好地依法履行公职，为实现党和国家的意志，为实现广大人民群众的利益尽职尽责。因此，国家依法赋予公务员一些与其身份职业特点相符合的特殊权利，其中包括社会保障权利，是完全必要的。而且在现实生活中，这些权利实现的程度如何，不仅是衡量公务员制度得与失的重要尺度，也是衡量整个国家行政管理水平和社会文明进步程度的标志。

改革现行的公务员社会保障制度，将公务员的社会保障纳入统一的社会保障大体系之内，不仅有利于打破身份壁垒，营造人员在企业、机关事业单位之间合理流动的社会环境，为退休人员实现社会化管理创造条件，而且有利于破除由于单位性质不同而形成的组织堡垒，消除由公务员作为公权力的行使者这一特殊身份而带来的特殊利益，从而实现公务员向普通“公民”属性的回归，为防止和克服“官本位”的消极影响提供必要的制度保证。

（三）加强党和政府的自身建设，提高执政水平和公信力

通过完善公务员社会保障制度，建立长效的保障和制约机制，能够促进公务员勤政、廉政，打造一支精干、高效、廉洁的公务员队伍，在全社会树立公务员群体与民同甘共苦的良好公众形象，从而折射出党和政府的价值取向、人本情怀、目标追求。同时，建立完善的公务员社会保障制度，也有利于政府转变自身职能，推进公共财政体制改革，规范财政支出，调节社会分配关系，改善和解决民生，建设服务型政府，从而取信于民，提高党和政府的执政水平和公信力。

二、制度设计的失衡和脱节——推进公务员社会保障制度改革亟待破解的难题

总体来说，我国多层次的公务员社会保障制度正在逐步建立，部分地区也开始探索以公务员失业、工伤、生育保险为主要内容的改革新尝试，有些地方通过制定地方性法规，尝试将公务员失业保险、工伤保险和生育保险与企业并轨，但不容忽视的是，公务员社会保障制度仍存在以下几大失衡问题：

（一）公务员社会保障水平与我国当前的经济发展水平失衡

我国现行的社会保障制度对国家机关公务员在医疗、住房等方面的保障，其水平不亚于一些西方发达国家和高福利国家。尤其从公务员社会保障的各个项目来看，除医疗保险和各个地区试行的养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险走向社会化外，其余的还都是国家保障。这种超前的社会保障水平，既不符合我国的现实国情，也与我国经济发展水平和实际承受力相脱节。而且，由于社会保障制度的刚性原则效应，其保险待遇只能上不能下，有可能会加剧这种失衡，增大推进社会保障制度改革的阻力。

（二）国家利益和个人利益的失衡

国家利益与个人利益的失衡，最终只能导致个人利益成为无源之水。公务员社会保障中国家利益与个人利益失衡在宏观层面的消极后果表现为，我国公务员的社会保障资金来源单一，绝大部分由国家承担，目前已成为国家财政的严重负担，这也将直接导致目前公务员社会保障模式的难以为继，同时也不利于我国经济社会长期的可持续发展。同时公务员社会保障中国家利益与个人利益的失衡在微观层面亦会表现出许多的负面影响。如目前中国公务员的养老制度，采取由财政一手包办的退休制度，而不是政府和个人分别负担的积累制的个人养老保险制度。在这种制度面前，如果谁要离开单位，将意味着他失去将来的养老保障，而政府要辞退公务员，也因为涉及其养老保障问题，顾忌重重。

（三）公务员社保制度与整个社会的保障制度发展失衡

由于我国公务员制度和社会保障制度发展的历史都相对较短，所以，公务员社会保障制度的发展滞后于整个社会的保障制度的发展水平。改革开放30多年来，中国的社会保障事业得到了迅速的发展，其中，社会救济在扶贫济困方面发挥了巨大的作用；社会保险在各个领域都进行了深刻的改革，养老、医疗、失业三大保险的基本框架正在建立和完善之中；社会福利则正在从“暗补”转为“明补”，从隐性化走向显性化。但公务员的社会保障体系仍很不完善。除了个别地区，从国家总体来说，公务员的养老保险、失业保险、生育保险、死亡保险等仍处于真空地带，实际上在某些方面是毫无保障可言，而在某一方面较高的保障水平却让少数社会公众以偏赅全，造成一些误解和错误认识。

（四）公务员权利和义务的失衡

公务员的权利和义务是统一的，二者应相称，只讲权利不讲义务，或只讲义务不讲权利，陷入任何一种片面性，都不利于公务员作用的全面发挥。现行的公务员社会保障制度过多的注重保护公务员的合法权益，而对公务员在享有权益的同时应尽的义务缺少必要的约束和规范。不当职务消费带来的浪费甚至腐败是公务员权利与义务失衡的集中表现，也是人民群众反映强烈的社会问题之一。众所周知，我国行政职务消费一直由财政大包大揽，公务用车、公务接待、出差、会务、办公等许多支出鱼目混珠、公私不分，导致各级政府行政费用连年攀升，行政成本居高不下。事实表明，公务员权利与义务的失衡，不仅造成了很大程度上的奢侈浪费，更严重的是还会成为滥用权力滋生腐败的温床。

三、全新的制度安排——推进公务员社会保障制度改革的对策建议

（一）公务员社会保障制度改革的总体目标

根据实际和可能，我国公务员社会保障制度改革的总体目标是，到本世纪中叶，在我国基本实现现代化，成为富强民主文明的社会主义国家的前提下，以一个统一的覆盖整个社会的公平的保障体系为依托，建成资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的公务员社会保障体系。［2］“资金来源多元化”是指公务员社会保障的资金由公务员、单位和国家共同承担，“多元”出资，具有较为充沛的社保基金；“保障制度规范化”是指已经建成完善的公务员社会保障法律规范体系，管理制度，社保基金的运营监督制度健全规范；“管理服务社会化”就是社会机构成为提供公务员社会保障服务的主体。

改革的具体目标包括三个层次：近期目标是，贯彻并落实2011年7月1日颁布的《社会保险法》，并加快后续配套政策法制建设的步伐；以公务员养老保险为突破口进行改革，建立社会统筹与个人账户相结合的养老模式，增加公务员社保资金的收入；尝试建立统一的社会保障管理机构；加强对社保基金的管理、监督，实现其保值增值。

中期目标是，建构起包括基本法律和专项法规的公务员社会保障的法律框架；以此为基础，全面推进公务员医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险等各项保险制度的改革；初步建成统一有序的公务员社会保障管理体系；建立较为规范、有效的公务员社保资金的内部监督、专门监督、行政监督、社会监督的监督网络。

长远目标是，建成完备的公务员社会保障法律体系，基本实现公务员社会保障的有法可依；建成包括养老保险、医疗保险、失业保险等完善的公务员保险体系；建成统一的公务员社会保障管理机构；纵横交错的公务员社会保障制度的监督网络已经形成；在经济发展水平允许的条件下，在全体国民的基本社会保障条件都有所改善的基础上，使公务员的社会保障水平得以稳步持续提高。

（二）公务员社会保障制度改革的基本原则

1.与经济发展水平相适应的原则。我国社会保障体系的建设和发展，必须考虑现阶段社会经济发展的总体水平。我国仍处于社会主义初级阶段，生产力发展的总体水平较低，我们不可能为公务员提供像发达国家那样完备的社会保障，只能在为公务员提供与企业相一致的基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险的基础上，提供一些额外的与公务员身份的特殊性相符的补充保障。

2.公开平等的原则。公务员社会保障制度的改革要在保证公务员这一特殊群体切身利益的同时，建立支持所有社会成员合理流动的统一的社会保障体系，给予所有公民同等的国民待遇。出台有关公务员社会保障的法律法规时，遵循公开原则，严格遵守程序，采取听证的形式，扩大对政策法规的认同，减少推行的阻力。

3.利益统筹的原则。公务员社会保障制度应该统筹协调各方和各种利益关系，兼顾国家、集体、个人利益，采取“基本社会保障和政府补助相结合”的模式，即占主体地位的“公务员基本社会保障”部分是由政府、单位、公务员三方负担，并把这部分资金的收取、支付、运营和管理纳入到整个社会保障的体系之中，处于次要补充地位的“政府补助”部分就是政府补助基金，以便对公务员的社会保障待遇予以灵活调节，使之保持在合理水平。

4.分步实施的原则。公务员社会保障制度改革是一项复杂的系统工程，涉及社会各方面的利益，容易成为矛盾焦点。为了保证改革的成功，可以在把握时机和社会各方面承受力的基础上，遵循先易后难，从点到面的原则，以出台单向制度为突破口，再到整个体系的完善。在此过程中要保持政策的相对稳定和科学衔接，以实现新旧制度、新老人员的统筹兼顾和平稳过渡。

（三）推进公务员社会保障制度改革的具体路径

1.完善我国公务员社会保障制度的法制建设。我国公务员社会保障法律体系的建立应以我国完善的社会保障法律体系为基础和依托，所以，推进公务员社会保障改革的首要任务是根据我国国情和实际需要，有步骤、有层次、有系统地展开社会保障立法工作，制定统一、规范的社会保障法。

在此基础上，要重点加强公务员社会保障制度的法制建设。公务员社会保障法的立法原则、立法精神须明确清晰，内容必须切合实际需求并具有前瞻性和系统性，法律体系要相对完整并相互衔接配套。公务员社会保障的基本法律要明确规定宗旨、内容、性质、筹资模式、保障水平、管理机构、资金来源等问题，单项法律法规和配套实施细则要确保公务员社会保障各项具体权利的落实和实现。只有在全国范围内建立一个纵向和横向的、相互联系与相互促进的公务员社会保障法制网络，才能实现我国公务员社会保障制度的法制化、规范化建设，公务员社会保障权的实现才有了根本保障。

2.建立统一的公务员社会保障管理机构。为了降低管理成本，发挥社保基金的调剂功能，避免其流失，社会保障基金应由同一个社会保障管理机构进行集中统一管理，应将劳动和社会保障部及民政、人事等部门中的有关社会保障职能分离出来，成立专门的、统一的社会保障部门，统一管理全国社会保障事务。对于社保基金的管理，可以比照2000年8月成立的“全国社会保障基金理事会”管理中央社会保障基金的模式，相应成立各省（市）社会保障基金理事会，负责统一运营和管理本地区的社会保障基金，促进基金的保值增值。［3］

3.以公务员养老保险制度为突破口，建立健全稳定的公务员保险体系。我国公务员养老保险制度改革的目标是建立既与企业职工对接的，又体现自身特点的、保障方式多层次的公务员养老保险制度。具体设想是，建立三个层次构成的公务员养老保险体系：由国家财政拨款与公务员个人缴费共同负担的，与企业职工养老保险基本相同的基本养老保险金；主要由单位缴费（即由国家财政拨款）负担的作为政府雇员的职业养老保险金；由公务员自愿为实现老年收入保障而提前进行储蓄的个人储蓄养老保险金。

以公务员养老保险为突破口，还要完成公务员医疗保险制度的改革。结合整个医疗制度的改革，改变医疗费用由国家统包下来的做法，实行国家和个人共同承担的制度。此外，还应建立法制化的统一的公务员失业保险制度。失业保险制度是公务员社会保障制度中的基本组成部分，也是我国公务员制度中的一项重要内容，但至今还没有公务员失业保险方面的法规。失业保险制度的设计可以借鉴公务员医疗保险制度的模式，实行基本失业保险与公务员失业补助制度的结合，这一模式还适用于公务员伤残保险制度、公务员生育保险制度和死亡保险制度等，这些制度都是完善健全的公务员社会保险体系的不可缺少的构成要素。

4.建立纵横交错的公务员社会保障制度的监督网络。加强内部监督和外部监督的力度，发挥多元多维多向监督联合效应。建立和完善内部管理监督制度，加强自我约束和自我监督，要逐步建立一整套运作规范化、管理科学化、稽核检查制度化、考评标准化的内部监督机制，并通过逐步探索，把内部监督机制细化到信息管理、会计核算和财务管理等方面；注重并发挥外部监督，即专门监督、行政监督、社会监督的强大效力，重构社会保险基金社会监督体系，加强外部独立审计监督和基金缴款人的监督权力，形成以社会保险监督委员会监管为主，注册会计师审计监督、基金缴款人大会监督、社会组织（包括企业团体、工会等）和舆论监督有机配合的社会保险基金社会监督体系。［4］社会组织和舆论机构的监督，虽然不具有法律效力，但由于其相对的独立性和广泛的社会联系，往往可以通过网络、媒体有效监督社保基金并影响社保法案、政策的出台。

5.以公务员为参照来调整和安排其他社会群体的社会保障制度。

必须指出，公务员和其他所有社会成员的社会保障水平不能实现绝对的平等。公务员群体集聚了大批优秀人才，目前薪酬水平偏低，较高的社会保障水平可以看做是工作期内薪酬的一个补偿，而且，较高的社会保障水平对廉政建设也具有激励性。所以，公务员社会保障该维持在较高水平是合理的，也是可行的。

在维持公务员较高社会保障水平的基础上建立全社会统一的社会保障制度，有两种办法，一种是削高就低，另一种就是调低限高。由于收入刚性原理的作用，削高就低的做法，往往阻力较大，不易推进。调低限高的做法，可以调整社会不同阶层福利累进的相对速度，不使任何阶层的福利绝对下降，对利益关系的调整比较温和，因此在实施的过程中遇到的阻力会较小。所以，在现有经济条件允许的情况下，应以较高的公务员社会保障水平为参照，适当调高企事业等其他组织的社会保障水平。

［1］赵辉.“官本位”的危害及其破除［J］.共产党员，2009，（11）.

［2］陈建.中国公务员社会保障的改革模式［J］.福州党校学报，2006，（1）.

［3］金颖.社会保障基金管理中的公众参与机制研究［J］.山东社会科学，2011，（4）.

［4］张炼周.社会保险基金社会监督体系的对策研究［J］.浙江金融，2009，（5）.

责任编辑 侯 琦

D60

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1672－2426（2012）05－0089－04

姚克利（1956－），男，辽宁大连人，中共大连市委党校公共管理教研部主任、教授，研究方向为政治体制改革。

宿 玥（1978－），女，辽宁沈阳人，中共大连市委党校公共管理教研部副教授，研究方向为公共政策。

王志强（1980－），男，江西九江人，中共大连市委党校统战教研部讲师，研究方向为社会保障。