街道“居代会”：补上民意断层的短板

王晓圆 王涛

“关于湖塘农贸市场脏乱差整治一事，以前提过3次了，迟迟没有得到办理，我想问一下在座的领导，能不能办？有没有能力办？什么时候办？”

“预算变动大的，报告应该写出原因，让人看得更明白……”

每年海宁市马桥街道的居民代表大会，都会设置“与人民交流”环节，就财政预算、民生实事办理等问题，请街道办事处负责人当面回答。问答之间的“火辣交锋”场面，当地居民早已见怪不怪。

居民代表大会，与我们熟知的镇人民代表大会不同，并不是一级地方权力机关。这里有投票但不是选举，有举手但不是表决，有讨论但不是审查。这里的程序更灵活、这里的气氛更轻松、这里的代表更具平民化。

当民意传递出现断层

说起马桥街道的居民代表大会，还得从撤镇建街道说起。

2001年起，浙江省各县（市）相继进行行政区划优化调整。2003年11月，马桥镇被撤销，改为马桥街道。镇人民代表大会、镇人大代表也随之消失，代之以街道人大工作委员会。然而，作为县人大常委会的派出机构，法律对街道人大工委的职能规定模糊，也未明确授予其监督权。街道人大工委如何开展工作，成了一个未知数。

镇人大代表没有了，谁来帮助这一级的老百姓说话？决策层听取民意的法定渠道缺失了，听不到老百姓的想法，工作怎么做？街道干部到底做了些什么，钱是怎么花的，群众提出的问题有没有解决？类似问题，群众很关心，但又无从知晓。

作为第一任马桥街道人大工委主任，钱剑耕对此也心有余而力不足：“马桥街道有2万多名居民，而街道人大工委只有一个专职主任，5名兼职委员和1名兼职工作人员，仅凭这点人力要听取2万多名居民的意见，哪够啊！”

而随着城市化进程的加快，街道办事处的事权、财权急剧扩张。“手里一支笔，签下去就是几十万、几百万的资金，这支笔管了这么多钱，后面没眼睛盯着，我自己心里也发憷啊！”时任马桥街道办事处主任钱金财的担心更实际。

同样的问题在海宁市的其他3个街道同样存在。

2004年马桥街道首次试水民主听证会，在街道的部分市人大代表、原镇人大代表以及政协委员、党代表等人员应邀参加，办事处在会上通报了街道实事工程及预期指标，汇报了财政预决算执行情况。

“这形式好是好，就是心里没底。一个是我们的个人想法是否说出了大多数老百姓的心声，我心里没底；另外我们讲的接下来办事处有没有采纳、采纳了有没有去办、办了最终有没有落实，我们没底。”原马桥镇人大代表许文华对此喜忧参半。

2005年马桥街道民主听证会再度召开，虽增加了与会人员提问环节，但总体上仍难回避缺陷：形式非固定，缺少程序约束，临时性强，与会人员的代表性不广泛，会上讲的会后是否落实、如何落实不确定性较大。更为重要的是，日常民意积累和传递断层仍然存在。

“问题再多，归结点只有一个：上情下达、下情上传的路走得通，事才办得好。怎么让路通起来呢？”当地人大工作者脑海中冒出了试行居民代表大会制度的设想。

随之而来的问题是，街道一级没有人大代表，参加居民代表大会的居民代表如何产生？会议的工作机制是怎么样的？召开会议是否会导致难以处理与街道办事处的关系？其中最大的问题是“街道居民代表大会”在法律上没有依据。

带着这一系列悬而难决的问题，当地人大工作者经过一番调研后，统一了一个最基本的看法：理论上是有争议的，因为没有直接的法律依据。但这种探索与现行法律没有碰撞，而且对本地社会经济发展有益，对老百姓有益，值得探索。

“只要对老百姓有好处，马桥街道就先做个尝试，即使错了也是前车之鉴。”钱剑耕拿定主意后开始进行一系列的筹备。2006年1月，马桥街道居民代表大会代表选举工作全面铺开。通过选举，首批86名居民代表正式产生，其中45名为基层一线代表，这在镇人民代表大会历史上是从未有过的。

搭起民意传递新平台

2006年2月28日，马桥街道2006年居民代表大会带着些神秘在街道的大会议室里召开了。

“虽然选举街道班子成员的权力没有了，但是为广大群众当‘传声筒、监督办事处工作的作用又得到了发挥。”许文华以居民代表身份出席这次会议后，感触很深，“失去后才知道‘代表二字的重要性，现在对这个居民代表身份我很珍惜。”

首次居民代表大会上的一个主要议程是通过了《街道居民代表大会议事规则》。根据这一规则，街道居民代表大会坚持党的领导、依法办事与充分发扬民主的原则开展工作。

街道居民代表大会的试行在马桥得到了认可。

在陆续的探索中，街道居民代表大会在形式和内容上不断改进。相对于镇人民代表大会，“居代会”何时开、开多长时间、一年开几次、每次会议怎么开，可以灵活掌握，而且程序上虽有定式但限制较少，整个大会环境更宽松，为居民代表说出真心话提供了很好的条件。街道人大工委根据大多数居民代表的意见确定议题，并针对议题的数量再对内容提出不同要求，“想听什么代表定”，这使民主能得到更大程度的发挥。

“更为重要的是，‘居代会为街道人大工委开展工作，特别是广泛收集民意构筑起了一个大平台。有了这个载体，街道人大工委一下子像增加了好多双手、好多双眼睛、好多对耳朵，提建议时底气更足，工作开展起来也更有力了。”钱剑耕说。

异曲同工的街道议政会

当海宁市马桥街道悄悄进行街道居民大会的民主实践时，东海之滨的舟山市定海区也在摸索一项开创性的工作：街道议政会。

“对街道而言，虽有街道人大工委，但街道本级既无人大代表，也不设人大主席团。街道办事处在处理涉及农渔村管理、建设，动用财政资金等事项时，决策程序简单，有些事项未能及时告知群众，重大决策未能与群众进行有效沟通，民主监督渠道变得越来越窄，社情民意的采集载体也不同程度缺失。”

定海区人大相关负责人告诉记者，当地百姓迫切要求街道人大工委能开辟一条既符合街道实际，又体现民主的参政议政渠道。

当地人大开始尝试制度上的突破，以重新架构起有效的民意渠道和监督机制。2007年9月，定海区环南街道率先试点推行了街道议政会。

目前，街道议政会职能定位为：接受街道党工委统一领导，作为街道人大工委组织人大代表联系选民的平台，政府与群众沟通、接受群众监督的平台，为街道人大工委开展工作和代表履行职务提供民意支撑，为政府科学决策和推行工作提供民意互动渠道。

各街道党工委都制定议政会工作实施意见、章程和议政会成员活动制度。议政会定期听取街道办事处对本行政区域内的经济社会发展、资金使用、重点项目安排以及执行情况的通报，讨论后提出意见和建议；开展调查研究，及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议，协助街道办事处推进工作。

议政会会议由街道人大工委召集，原则上每年至少召开两次。成员由本辖区的村（居）民代表、企事业单位代表、街道党政干部、驻军和社会各界有关人员组成，议政会成员书面上交的建议、意见，类同人大代表建议、意见办理，反馈有书面答复件。议政会会议期间，成员们提出的建议、意见，由有关部门直接进行解答，并在下次全体成员会议上对办理情况进行通报。

率先成立街道议政会的环南街道人大工委主任夏文耀告诉记者，前两次街道议政会共提出土地征用、电力线路改造等与群众利益密切相关的34条意见建议。

“街道办事处将34条建议分解到各个职能部门，可以解决的得到了及时解决，一时解决不了的，积极向议政会和群众作出解释，取得群众理解。街道人大工委全程了解、督促建议交办进展情况。”夏文耀说。

断层再续后的思考

不论是“居代会”还是“议政会”，作为扩大公民有序政治参与、畅通政情民意传输的平台，他们的试行弥补了街道人大工委人员力量少、收集民意不够广泛的不足，使镇人民代表大会消失后所产生的民意传递“断层”得到了及时续接。

6年来，通过街道居民代表大会，马桥街道共收到意见建议141件，涉及市一级的由街道人大工委向上反映，涉及街道的124件中有120条已办理落实，居民代表综合满意率达96%。

2012年3月，马桥街道第二届居民代表大会召开，新一届居民代表由原来的86人增至100人，“草根阶层”依然占一半以上。根据代表们的建议，新一届居民代表大会期间，首次随机抽取12位居民代表对街道财政预算进行审查，并一对一提问街道办事处负责人，此举为破解街道财政监督盲点迈出探索性一步。

而在定海，至今已有3个街道成立了街道议政会。这3个街道议政会近两年来共收到书面意见、建议215件，已办结138件，街道累计拨出资金960多万元专门用于解决落实意见、建议。

居民代表、“议政会”成员作为一个新产生的群体，将老百姓关注的民生问题及时反映上来，又同时将街道的工作计划和进程中存在的问题、难处及时向老百姓通报，实现街道工作与百姓要求的互动，进一步延伸和强化了群众监督，提高了街道工作透明度，确保了街道权力的规范有效运行，受到了广大干部群众的欢迎。

然而，二者在试行过程中，也面临着不小的困惑。

“目前将街道居民代表大会作为一个收集基层建议、批评、意见的工作平台是比较恰当的。但是尝试了以后，怎样让居民代表的意图得以落实还缺少比较规范的保障。”海宁市人大常委会法制工作委员会主任孙亦飞说，因为街道居民代表大会没有议决权，所以大会上能否作出决定、如何作决定、作出的决定如何去落实等都需要作进一步探索。

孙亦飞认为，街道人大工委与街道办事处分别为县级人大常委会和县级人民政府的派出机构，作为母体的人大常委会与政府之间是监督与被监督的关系，是否能就此推定，作为子体的派出机构之间也存在监督与被监督的关系呢？这是至今难以明确的，由此也带来了街道居民代表大会、街道议政会与街道人大工委、街道办事处之间的关系在某些方面不够协调的问题。

“所以，早日对街道进行定位，对街道办事处和街道人大工委的关系予以明确，相关问题也会随之明朗化。而这，都需要通过修法来达成。”孙亦飞说。