跨域环境治理困局破解的现实情境——以湘渝黔“锰三角”环境治理为例

蒋 辉，刘师师

（吉首大学 法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000）

一、引 言

跨域公共事务治理与行政区行政总是紧密联系在一起，所谓的行政区行政指的是“基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理”[1]。随着社会的快速发展和区域经济的迅速崛起，跨域公共事务开始逐渐显现出来，由于行政区划的限制，具有刚性约束的传统行政区治理模式已不能满足现代跨域公共事务治理的现实需求，区域公共问题尤其是区域性、流域性污染事件便开始在我国各地繁衍开来。纵观国内跨域污染治理个案，无论是松花江水污染还是太湖蓝藻事件，抑或“锰三角”事件，都可以清楚的看到，不管是发达地区还是落后地区，一旦需要各相邻地区通过合作治理环境或污染问题时，就会陷入一种跨域治理困境：虽然上级政府高度重视，毗邻各省区也在“积极”执行，污染治理资金相当充足，相关污染防治技术也很先进，但最终的治理成效都不太乐观。这说明污染的治理在观念、政策、资金、技术的背后还有深层次的原因，各方主体因为行政区的划分陷入了类似“囚徒困境”的情境中，而省区交界地带的跨域治理则属于准公共物品，缺乏多元参与的单方面治理以及一维的公共行政机制与模式显然不能达到帕累托最优，政府失灵就变得理所当然[2]，而出于趋利动机，此种情况下，除政府外似乎没有任何市场主体愿意提供这种公共物品，市场失灵也在所难免，在“有形”与“无形”之手均丧失作用的前提下，跨界的区域性公共问题层出不穷，愈发严重。

二、跨域环境治理困局的成因：基于传统公共行政的视角

研究我国跨域环境治理的困境，首先要认真反思我国现存的行政区管理体制。长期以来，我国实行的都是严格的按照行政区划分的管理体制，各行政区各自为政，条块分割的管理模式导致跨区域公共事务治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域环境治理而言，地方政府间存在的严重地方保护主义思想，加之环境管理体制、协调机制、政策、法律法规等方面的缺失，导致了地方政府在面对跨区域环境问题时往往缺乏足够的治理动力。

（一）地方保护主义盛行

在我国跨域治理中，各省区虽然在一定程度上实现了区域合作治理，但由于地方政府受经济利益的驱使有着追求自身利益最大化的倾向，还有的地方政府为了提高其政绩，视其绩效考核标准为单一指标，对一些“三高”企业带来的污染睁一只眼闭一只眼，片面追求经济增长，更有甚者，为使本地区利益最大化，竟然还利用种种渠道把污染排在“门外”。而此时，相关执法部门也未能发挥应有的作用，对地方性环境污染的行为采取宽松的态度，对他们的违规行为视而不见，这种部门与部门之间的“最佳配合”，无形之中导致了省区交界地带的环境污染进一步恶化。

（二）跨域环境管理体制和制度不合理

首先，我国传统刚性的行政区划分不利于各地区各部门沟通交流，不利于协调各行政区域综合治理的资源。环境的整体性和污染的叠加性导致有的行政区使用大量的精力和时间进行污染的治理，但由于没有统一的规划和综合管理，加上各地对环境监测的标准不同，未能使环境水平得到整体的提升，环境形势也迟迟得不到实质性的改善。其次，由于受到传统科层管理的限制，在跨域环境治理中，地方政府往往以中央下达的命令为其唯一的行动标准和准则，地方政府之间的谈判协调制度难以建立，难免会造成信息渠道不畅，公众的实际利益很难正常表达，行政资源缺乏有效而系统的整合与利用。再次，我国跨域环境管理模式明显呈现条块分割的特点，导致了环境保护机构和职能的分散，给跨行政区环境管理带来了诸多的问题[3]。分散的环境管理模式导致各行政区之间各自为政，在跨界环境污染的问题上难以合作，彼此相互脱节，再加上信息交流不畅，很容易陷入“囚徒困境”，无法从根本上解决污染的问题[4]。最后，区域性地方政府的绩效考评体制不合理，由于利益实体化的存在，地方政府在一定程度上扮演的是理性的“经济人”角色，在处理事务和做出决策时，往往把成本——效益作为其唯一的评判标准，再加上现有的政绩考核标准已经由原来的以纯政治指标为考核标准变成了以地方GDP和财税收入等经济指标来进行衡量，这就使得政府为了追求经济目标而不惜以牺牲环境为代价，走“先污染，后治理”老路，这也为跨区域环境治理带来了阻碍。

（三）跨域环境政策不完善

首先，我国已有的环境法律尚未对实施区域环境的政策主体和范围进行清晰地界定，区域环境政策的法律地位缺失和政策的执行能力不强，在很大程度上削弱了政策的效力。其次，区域政策手段过于单一，缺少配套的辅助性手段。在区域环境治理中，政策手段以强制性的居多，而经济调节性政策、鼓励性政策以及公众参与性的政策手段很少。在治理跨区域公共事务的具体措施上，由于许多的相关信息没有实现共享，政府提供给公民参与的渠道较少，跨区域环境综合治理信息共享平台也尚未有效建立，不能为公共政策制订提供有效的信息来源。最后，跨区域环境政策内外监督机制、善后督查机制与评估机制尚未完善，中央政府的调控能力略显弱势，个人—中央—政府间相互循环的政策协调机制尚未建立，决策的民主化程度不高，决策主体的积极性难以得到有效地发挥。

（四）专门的跨域环境法律法规缺失

其一，我国大多数流域和省份尚没有专门性的跨行政区环境管理法律法规，已有的跨行政区环境管理立法级别低，使得跨域治理行为在权威性和合法性上得不到保证。其二，新的环境保护与管理法律法规缺乏对跨区域环境问题的针对性，实效性不强，现行法律法规均以单项法律单个环境要素为调整对象，缺乏跨区域环境治理的有效机制。

三、“锰三角”环境事件：一个跨域公共问题的案例

“锰三角”是指湘黔渝三省市交界的湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县、贵州省铜仁地区松桃苗族自治县和重庆市秀山土家族苗族自治县，总面积6973平方公里，总人口158万人。“锰三角”地区的锰矿已探明储量1.5亿吨以上，现已形成每年开采锰矿石300吨、生产电解金属锰46万吨的规模，是目前世界上最大的锰矿石和电解锰生产基地，电解金属锰占世界总量的40%～50%[5]。矿业资源的大量开采快速拉动了“锰三角”地区的经济发展。2004年，花垣县被评为全国经济增长速度最快的百强县（市），位居第27位，松桃的财政收入由2003年的5600万增长到2004年的9300万；秀山当年的财政收入增幅高达200%。经济利益的驱动使得锰三角境内涌现出了数百家涉矿企业，环境污染与生态破坏日益威胁着人们的生命安全。秀山县与花垣县交界断面锰含量超出III类水域功能标准，松桃县与花垣县交界断面锰含量年均超标10倍以上，当地母亲河“清水江”变成了“黑水江”，沿江两岸数十万人生产生活及生命受到严重威胁，人畜开始患上怪病，农作物严重减产。为了拯救两岸人民赖以生存的母亲河——清水江，并最终恢复这一多省交界地域的生态环境，少数民间政治精英牵头成立了“拯救母亲河行动代表小组”，会同沿江两省一市40余个行政村、街道干部数十人，多次向各级政府反应相关污染问题。但出于地方利益的考虑，三县的相关部门均以污染源并未在本县境内产生为由对民众诉求置之不理，通过各种方式继续保护本地的涉矿产业，污染问题不但没有解决反而越发严重，“锰三角”居民濒临无法生存的绝境。2005年5月，当地民众开始向相关媒体求援，并协助相关媒体调查取证，南风窗、南方周末、中国经济周刊等媒体集中编发相关文章。在通过正常渠道向各级部门反映情况无果的无奈之下，当地民众开始采取“极端”途径“自己解决”，上访、围堵、打砸群体事件不断发生，2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民数千人，砸毁了严重污染当地环境的钒厂，2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的数百名村民，砸毁了该县猫儿乡数十家选钼矿的工厂，2005年7月，甚至爆发了区域内40多个村民委员会的负责人联名辞职的严重政治事件。“锰三角”一度成为国内外的高度关注点，中央政策研究室以内参形式将“锰三角”污染问题呈报中央主要领导，胡锦涛等中央主要领导同志就“锰三角”的环境污染治理问题先后近十次做出重要批示，重视程度为中国环保史之罕见。该地区随后被国家环保总局、监察部列为重点挂牌督办的锰污染治理地区，相关部门多次在当地实地调研、座谈，广泛倾听当地民众代表意见，为打破行政地域的限制，由原国家环保总局组织协调三省市环保局和湘西自治州州政府、铜仁地区行署、秀山县政府共同制定了一套联席会议、信息共享、协同治理等跨域治理机制，三省市地方政府和环保部门不断强化监管，实行了“环保局班子流域负责制”、“流域停产制”、现场监控、在线监测、视频监控等措施，在加大跨域环境治理工作力度的同时，“锰三角”周边各县市还加强了民族文化、旅游、基础设施、医疗等方面的合作，同时借助“武陵山经济协作区”这一国家级战略平台不断创新合作方式和机制。

经过5年多的治理，“锰三角”生态环境大为改善，花垣、秀山、松桃三县电解锰行业废水年排放量以及总锰、六价铬、氨氮的年排放量比整治前均减少90%以上，监测表明，“锰三角”交界断面水质现已达到和优于地表水Ⅲ类水质标准。国务院副总理李克强同志于2009年做出批示，要求相关部门和地方政府总结教训，巩固和深化现有治理成果，推广“锰三角”环境治理经验。2009年以来，环保部多次召开相关会议肯定“锰三角”环境治理所取得的成果，环境保护部部长周生贤在实地考察了湖南花垣县清水江流域边城镇断面水质情况和湖南东方锰业集团股份有限公司污染治理情况后，认为“锰三角”环境整治为我国区域环境综合整治提供了宝贵经验[6]，“锰三角”模式已成为跨域环境治理的典范。

四、跨域环境治理困局破解的经典情境：“锰三角”模式的解析

“锰三角”治理模式承袭了传统行政区行政治理模式的有效因素，但在治理实践中又自成体系地形成了具有自身特点的多中心主体联动、合作治理模式。这种治理模式的有机整合使得“锰三角”地区的环境治理既实现了治理的效率，又保证了治理的效益。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆指出“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献，而只会选择作一个搭便车者”[7]。这也就说明，如果仅仅停留在传统行政区的治理模式上，由于信息分享机制的缺失，花垣、松桃、秀山都只基于个人理性的角度处理问题，三方将会不可避免地陷入集体行动的悖论，导致集体的非理性决策，即三方都不去治理，而只是等待他方治理后坐享其成，跨域治理往往也就只能走向失败。“锰三角”治理的成功之道就在于其无形中形成了多中心治理的模式，这样的模式促使政府之间、政府与民众、政府与企业之间进行利益博弈与双向互动，从而衍生出许多诸如政府联动、建立制度化的“公共论坛”等优良机制，消除了单方治理的消极心理与搭便车的侥幸心理，打破了信息交流的障碍，建立了统一的制度与目标，最终形成了跨域治理的良性循环。除此之外，在“锰三角”治理的机制中，媒体同样也发挥了强大的作用，它使得“锰三角”治理的各种基本运作都充分地暴露在群众眼前，形成一个较为透明的环境，从而提升了群众参与的积极性，通过深入的实地调查和分析，本文初步概括出了“锰三角”治理模式中的一些核心因素。

（一）强大的民间环保力量和正义的地方精英

有学者认为，在公共事务的治理上，政府才是治理主体，而民众则是受众，其实不然，民众是直接利益相关者，从一定意义上说，他们才是真正的主体。在“锰三角”的治理中最权威有效的主体当然是中央政府，再依次往下则是省政府、县、市政府、村和居委会、社会组织、企业、居民。当各主体的利益不能达成一致时，中间就必然存在一种纵向的利益博弈，起初，民众的利益与地方政府的利益具有某种一致性，可一旦这样的利益还不能弥补所带来的损失的话，民众就会站起来反抗。调研中，花垣县茶峒镇上潮水村一位曾经参与过保护母亲河行动的村民A说：“我们那时都活不下了，政府的人又不在这里过日子，我们是最吃亏的，不往死里搞，我们后代住哪里去？”与其他地方的民间环保活动不同的是，“锰三角”治理的成功得益于一批在当地德高望重、富有正义感的民间政治精英，他们在整个民间抗污行动中起到了精神领袖的作用，秀山县贵邓村的村民H说：“那些矿老板有权有势，如果没有他们（当地政治精英）带头，我们肯定不敢去闹，更不要说去砸厂了，他们为了大家不怕死，我们也不怕了！”一位在推动“锰三角”治理中起到关键作用的老村主任也说，“自己是把脑袋提在裤腰带上来干‘反污’这桩事情的”[8]。“锰三角”治理中的民间环保行动呈现出了两个重要的特征，一是它已经演化成了一种近似“全民参与”的民间正义活动，它有广泛的社会基础和群众基础，这完全不同于其他地区那种只有一些知识分子和有识之士参与，纯属“精英行为”的民间环保活动；二是它不是一种群体性的“暴民狂欢”，民间力量和政治精英在整个行动中体现出了惊人的政治策略和“有礼有节”的行动步骤。

（二）高效型纵向行政管理

“锰三角”治理中仍没有完全脱离传统的行政区行政治理方式，这种强有力的一元化体制只有唯一决策中心，从而能够快速集聚力量，提升问题处理的效率。统一的区域政府机构利用其权威性、正当性与强制性，通过政策、指令、规章制度这类带有行政性质的方式，对于重大事故的处理有着集中、速度、效率的优势，在复杂的网络状的利益博弈下，仍旧离不开中国特色主义的传统行政区治理。在“锰三角”后期的治理中，各级各部门的重视程度和工作效率都是显著的，仅在2009年，湖南省财政厅便下达了4113万元的专项整治资金，涉及了区域环境安全保障项目18个，锰渣库整治项目14个，污染防治技术项目2个。调研中一位参与“锰三角”联合治理的地方环保部门领导S说：“这是立了军令状的，上级非常重视，这次大家绝对会高度统一认识，污染不治理好就会受处分摘帽子。”H县县委办一位工作人员说：“当时我们县里的主要领导都表示宁愿降低经济发展速度，都要搞好污染治理，分管领导那段时间精神很紧张，怕出事，上面动了真格有哪个不怕？”强力的纵向行政压力所产生的效果是显著而直接的，调研中，我们在H县见到了一套有关“锰三角”治理的文件，内容涵盖了治理项目的立项、专项资金监管、治理责任落实、治理机构设立、矿山整治整合等各个方面，2010年1月至5月不到5个月时间，H县便由相关县政府分管领导带队对锰污染治理工作进行了多次专项督导，并且下发了5期《政府督查通报》，通报涉及了污染治理的各方面，相关情况分析客观、深入。参与调研的县委办工作人员Y表示：“我们还有很多内部文件，按规定不能让你们看，有关治理各个环节我们都制定了详细制度来规范和推进工作。”

（三）联动型横向政府合作

迫于上级的压力，“锰三角”各级政府坐在了一个谈判桌上，就污染标准、惩罚措施、利益分配等问题多次交换意见，形成了《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》等具体的规则，建立了制度化的“公共论坛”，并定期召开所有行动者的联席会议，针对不断变动的水质状况和利益需求，及时通过讨论制定新的制度，从而克服“强制执行”僵硬固化的制度缺陷。通过建立协商的平台，充分的信息分享与交流能够扭转由于信息不对称缘故造就的囚徒困境局面，而区域联动体制能够让各行为主体处于平等、互助并相互尊重的角度上，激励各级政府在各自行政区内有所作为，同时削弱各行为主体搭便车的侥幸心理，在这种良性竞争环境下，跨域公共事务才能得到妥善处理。横向政府协商性的合作一方面是对纵向政府治理的补充，另一方面，它又建立在这种强制制度之下，中央政府是保障机制维持并产生效用的根本力量。C县政府的一名工作人员说：“以前我们都是各搞各的，没有机会也不愿意坐在一起谈这个事（污染治理），现在有这个机制，我们必须要谈，而且不会像以前那样等别人动了我们再动。”对于横向的政府联合，一些部门还是非常支持和看好的，H县旅游局一位负责人说：“如果一起把污染治好了，我们可以一起开发边城旅游项目，毕竟单个搞的项目没有什么看头，一起搞规模大些，更有市场。”

（四）独立的媒体监督

“锰三角”治理得以顺利进行，媒体功不可没，由于媒体不隶属于任何一个机关主体，能够保障其传播内容的客观真实与传播渠道的畅通。在“锰三角”事件中，媒体主要是采取“逆向传播”的形式，即“新闻媒体对公共事件，特别是当公共管理和公共政策出现偏差、不合理的现象后，新闻媒体对由此引发的公共事件或公共管理危机进行的报道传播。”[9]媒体的宣传工作让“锰三角”迅速成为社会焦点，从而对公共政策产生逆向传播作用，揭露政策制定的各种问题，引发社会对政策的批评监督，最后引起中央的高度关注。花垣县隘门村村民Z说：“记者不来，我们再搞都搞不成器（事），他们一报道世人（所有人）都晓得了，政府也不敢不管了，我们肯定感谢那些报纸（媒体）。”

我们可以大致将“锰三角”跨域环境治理模式的内涵（表1）和逻辑梳理出来，其中治理的主体包括了民间力量、非政府组织、各级涉水部门。参与主体由于决策资源的有限性决定了其行为特征、角色定位与具体表现，而参与主体的具体表现反过来能够让我们确定其行为特征与角色定位。民间环保力量尤其是一些地方性的政治精英体现出了强大的行动能力，在涉及到其根本利益时，“锰三角”民众没有选择沉默，而是积极无畏的抗争。中央各部门的权威性与强制性决定了它们必将扮演着最高决策者的身份，联合三省就有关事项进行协商并制定总则，在治理过程中调解三方争议，实施监督管理作用。省级涉水部门则充当“总经理”人物，制定具体方案并现场督察。具体的执行则由市、县涉水部门来推进，他们要求要做出明确的整治目标与任务，并最终付诸实践，非政府组织则像是“摄像头”与“润滑油”一样，在其中起到监督与调剂作用。

表1 “锰三角”跨域治理模式的内涵

“锰三角”跨域环境治理的成功既不是由于单纯的上级行政干预，也不是因为地方强有力的政府自治，而是在于已经形成了较为稳定的“多元治理、协同共生”的模式（参见图1），在这种纵向的管理体制当中穿插着横向的政府联动模式。

松桃、秀山与花垣三方政府通过联席会议的方式与区域联动机制强强联手进行战略合作，第三方组织则既充当了机制的诱导者又在机制运行过程中充当监督者，不可忽视的力量还有媒体与非政府组织，媒体是整个机制中无处不在的“摄像头”，使得治理过程较为完整地暴露在全国公众眼前，以发挥强大的监督作用，推动机制的良性运转，也正是因为媒体的“放大镜作用”才得以让中央介入治理事件，其他非政府组织，如环保技术研发机构等主要是给予“锰三角”专家与技术支持才从根本上保障了治理的经济效益与社会效益的有效整合，各主体在各种外在压力和内在动力下形成了一个有机的共生体。

图1“锰三角”跨域环境治理模式

五、结束语

跨域治理不同于一般的公共事务治理问题，区域性的环境污染问题为何屡次出现，其根本原因就在于成本与收益的不对等，由于没有形成有效的共生机制和协调冲突的区域性论坛，使得污染者制造者和治理观望者往往是受益者，污染承受者和治理主动者则成为利益受损者，它背后牵涉的是成本与收益的公平化实现问题。“锰三角”作为典型的多省区交界地域，环境污染问题已经存在多年，该区域也开展了多次“运动式”的治理行动，为何一直到近年来才得以有效治

[1]杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学，2004，（11）：25-30.

[2]施祖麟，毕亮亮.我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究——以江浙边界水污染治理为例[J].中国人口·资源与环境，2007，（3）：3-4.

[3]马强，秦佩恒.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口·资源与环境，2008，（5）：134-135.

[4]易志斌，马晓明.我国跨界水污染问题产生的原因及防治对策分析[J].科技进步与对策，2008，（12）：151-152.理呢？如果将区域性的环境污染治理视为一个困局，那么我们可以认为，正是由于缺乏了某些关键性的要素或条件，使得人们不再愿意遵守其在使用“公共池塘资源”时应有的规则[7]，因此这种困局才得以形成并不易被打破。“锰三角”的成功治理在一定程度上昭示了跨界环境治理困局是可以破解的，“多元治理、协同共生”的跨域环境治理模式形似某种战略联盟，这种联盟在一定程度上实现了治理资源在联盟主体间的跨界流动，因此治理效果显著。

[5]黔渝湘“锰三角”地区生态环境初步恢复[N].贵州日报，2009-04-19.

[6]刘晓星.“锰三角”区域环境综合整治纪实：发展就要转变[N].中国环境报，2009-04-23.

[7]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海三联出版社，2000：67-123.

[8]阳敏.剧毒水污染的“民间解决”[J].南风窗，2005，（13）：48-53

[9]邱国荣.公共管理中的媒体作用和政策分析[J].当代电视2009，（1）：42-43.