江苏省罚没收入规范管理研究

赵喜仓，杨卫华

（江苏大学 财经学院，江苏 镇江 212013）

在我国当前的政府非税收入项目结构中，罚没收入一直是国家多年来强调要花大力气清理整顿、严格控制的重点非税收入项目。近年来，伴随着《行政处罚法》以及一系列政策法规的颁布和实施，我国罚没收入征管逐步迈入法制化、规范化管理阶段，但由于罚没收入征管尚未形成清晰的理论脉络，罚没征管执法弹性较大，加之在实践中相当多的执法部门对罚没征管目的和功能认识上的不到位，罚没收入征管作为管理社会经济生活手段的功能远未发挥其应有作用[1]。因此，如何尽快探索出一套适应我国国情的罚没收入收缴管理模式，创新罚没收入管理机制，推进各项改革的进程，已经成为一个亟待解决的问题。

一、江苏省罚没收入的政策效应评价

罚没收入是国家执法机关依据国家法律规章对违法者实施行政处罚所取得的罚没款和没收物品的折价收入，从历年的罚没收入数据来看，江苏省罚没收入一直呈增长趋势，但在财政收入的比重中却呈下降趋势。

（一）江苏省罚没收入现状

随着市场经济的建立和财政管理体制改革的不断深化，江苏省罚没收入管理工作也出现了许多新情况：由图1可以看出，尽管江苏省罚没收入的总额在上升，但罚没收入占非税收入的比重却呈明显下降趋势，1999—2001年，江苏省罚没收入占非税收入半数以上，2001年之后，罚没收入比重逐年下降，且下降幅度很大，尤其是2002年，下降幅度达到20%，说明江苏省非税收入内部结构有了变化，罚没收入不再占据非税收入的主要地位。

图1 江苏省罚没收入规模情况

从整体上讲，非税收入的各主要科目都呈增长趋势，专项收入和行政事业性收费收入的增长趋势相当，略高于罚没收入的增长幅度，非税收入中增长幅度最大的是国有资本经营收入，从2003年的22.73亿元增长到2010年的257.53亿元，2010年较2009年增长了近一倍，而罚没收入在非税收入中的比重则越来越小，增长幅度小于其他科目，见图2。

图2 江苏省非税收入各科目变化情况

（二）江苏省罚没收入政策效应的衡量指标

政府罚没收入负担是反映和评价政府罚没收入政策是否合理的指标，虽然国际上对此没有一个客观评价标准，但我们可以从总体负担、税负以及非税收入负担的发展变化关系中了解和评价罚没收入负担的发展变化，进而对政府罚没收入政策效应做出评价。罚没收入负担是指在一定时期内，一个国家或地区的政府罚没收入缴款人因罚没收入而承受的货币损失或经济福利的牺牲，它可以用政府罚没收入总额与该地区生产总值的比例来表示，表明政府以罚没收入形式从国民经济总量中分配和集中程度的大小，因此，罚没收入规范化管理政策越到位，罚没收入负担越小。

若以X1表示某一地区的罚没收入总额，X2表示非税收入总额，X3表示税收收入总额，GDP表示该地区生产总值，则政府罚没收入负担Y1的计算公式为：

它反映的是国家运用罚没收入手段对社会产品的总体集中占有水平，是衡量国家以罚没收入形式集中财力状况的重要指标，也是国家间比较罚没收入负担的重要参考指标。

若用Y表示总体负担，Y2表示非税收入负担，Y3表示税收负担，则有：

即总体负担=罚没收入负担+罚没收入以外的非税收入负担+税负

这个公式表示的是在现行财税体制下各项税收收入总额、罚没收入额以及罚没收入以外的非税收入额之和与GDP的比重大小，它能比较客观地反映一个地区实际的税负状况、罚没收入负担状况、非税收入负担状况、总体负担状况和它们之间的关系。

（三）江苏省罚没收入负担分析

政府罚没收入负担是反映和评价政府罚没收入政策是否合理的指标，可以从总体负担、税负以及非税收入负担的发展变化关系中了解和评价江苏省的罚没收入负担的发展变化，进而对政府罚没收入政策效应做出客观评价。

从表1可以看出，从1999年到2010年，江苏省罚没收入负担比较稳定，一直保持在0.26%左右，自2006年后还有下降的趋势，而非税收入负担、税负与总体负担不断上升，这与江苏省现阶段的经济发展状况是一致的，罚没收入负担经历了从小到大再减小的过程，2006年为转折点，这是因为2006年财政部发布了《关于调查罚没收入管理情况的通知》，并对罚没收入管理职能进行了调整，进一步加强了对罚没收入的管理，完善了罚没收入管理制度，由此可见，近几年江苏省罚没收入收缴管理政策是有效的。

然而，通过对相关单位的实地调查发现江苏省罚没收入仍存在三个较为突出的表现：第一，罚没收入的不稳定性比较明显，从2006年到2010年这五年收入情况看，收入增幅很不稳定，2007年比2006年增长14.40%；2008年较2007年增加了4.72%；2009年比2008年增长了2.69%；2010年比2009年又增长了15.71%。第二，罚没收入的支出使用，很大一部分是按照罚没款的征收比例返还给执法单位的，在某种程度上来说，罚没收入的收与支还没有彻底地脱钩。第三，从执法单位的票据使用情况来看，罚没收入票据的使用与非税收缴系统不衔接，罚没收入是非税收入中的一种，但是罚没票据从印刷、监制和管理等事项上与非税票据尚未完全接轨。

表1 江苏省罚没收入负担分析

二、江苏省罚没收入管理中存在的问题及成因

（一）江苏省罚没收入管理中存在的问题

通过对某些具有行使罚没收入权力的主要机关进行调查研究后，发现江苏省罚没收入在管理上取得了一定的成效，但仍存在很多的问题，这些问题的存在很大程度上影响了罚没收入的规范化管理。

1.缺乏统一的法律法规，无法形成规模效应

由于政府的罚没收入管理是作为非税管理的补充进行研究的，没有统一的框架体系[2]，而且目前各地对各个模式的试点也是结合自身的需要和特点出发，因此江苏省虽然形成自己的特色，但却无法推向全国，形成一个统一的模式，所以到目前为止，相对于税收征管体系的完整性，政府罚没收入及政府非税收入征管在全国范围里均没有过硬的法律手段。这给罚没收入的改革带来了很大的困难。

2.罚没收入票据与非税收入票据使用未接轨

从江苏省的具体情况来看，执法单位使用的罚没票据与非税收入票据尚未完全接轨。按江苏省省政府令177号文件规定，所有罚没款项（包括暂扣款项）都应按规定统一使用套印有省级财政部门监制的罚没票据专用凭证，但是罚没收入票据无论在印刷、监制还是在管理方面都没有同非税收入票据做到统一，如罚没款专用票据不是在非税票据印刷厂专门印刷的，并且罚没款票据使用的是罚没收入的监制章而不是非税收入的监制章。罚没票据的管理以及现有的法律相对于罚没工作的进展而言比较滞后，从而导致了罚没收入现行的模式与法律的不一致。

3.罚没物资管理办法缺乏可操作性

在现行的政策环境下，执法部门没收和追缴的物资，基本处于财政部门监督和管理的“盲区”，各执法单位均不同程度地存在罚没物资处理程序难以操作的不良现象，财政部门对其管理基本处于被动局面。首先，对罚没物资的处理大多以执法部门为主，由于缺乏有效的罚没物资管理手段、管理条件，导致罚没物资没有统一的处理意见，哪些罚没物资该销毁、哪些应该变价收购、哪些应该拍卖等缺乏清晰的界定标准；其次，罚没物品的处置渠道不规范。个别执法单位为了减少与群众之间的矛盾和减缓执法部门经费不足的问题而采用罚款来代替没收罚没物资；最后，缺乏先进的罚没物资处理手段，并且相关部门及人员之间疏于协调配合。暂扣罚没物资的管理不仅仅靠财政部门，还涉及行政执法部门、纪检监察部门、审计部门等，然而至今没有一项制度明确规定罚没物资管理部门之间的责任权利，最终导致无法从根本上解决罚没物资的管理问题。

4.过于强调经济发展，偏废依法行政

经济基础决定上层建筑，经济发展是一切工作的出发点和最终目的，依法行政是保障经济健康快速发展的措施和武器；同时，经济发展又能为依法行政提供雄厚的物质基础，因此，经济发展与依法行政二者相辅相承，不可偏废。然而，GDP导向下，政府在经济发展软环境中所承担的责任没有完全到位。如为加快地区经济发展，地方政府制定的有关招商引资政策有可能与相关专门立法不协调甚至相向，由此导致的相关违章违法现象，执法单位在进行执法时往往处于被动状态，从而造成地区社会经济快速发展要求和行政执法的矛盾。

（二）原因分析

1.思想认识不统一

长期以来，大家对于科学管理政府罚没收入认识不是很到位，少数部门、单位和工作人员，对罚没收入的财政属性缺乏应有认识，认为政府罚没收入不是国家税收，也不属于正规的财政收入，应归部门所有。在管理上，有的放任不管，一放就乱；有的收支挂钩，多收乱罚。各个部门在罚没收入管理上存在自己的本位利益，在思想上对罚没收入科学管理存在着一定的抵触情绪，导致罚没收入管理出现较为混乱的局面。

2.管理体制不完善，运行机制不健全

管理体制不完善是以上各种问题存在的直接原因。从罚没收入收缴管理体制来看，政府的管理职责和权限及责任分工不明确，市级体制还相对规范，但到了县级体制就比较复杂，在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面还没有实现完全意义上的统一。一些部门的罚没收入的征收也执行条条管理，使得这部分罚没收入管理与上级财政部门脱节从而影响了整个财政的罚没收入收缴管理的完整性。体制不完善，造成了管理脱节、收入难控、分配失灵、监督不力，使得在罚没收入的政策规定、财务管理、会计核算、监督检查等方面，难以形成合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制[3]。

3.政府职能与财力不匹配

造成以上各种问题出现的根本原因是政府职能与财力不匹配。随着我国改革开放的深入，我国政府的事权逐步从高度集中走向了集中于分散相结合，市县政府拥有广泛而重要的事权职能。直接向辖区居民提供各种公共服务，并负责本区域内的经济社会发展责任。在这种情况下，地方政府支出的负担较重，但是在财政体制设计和改革中，中央财政每次都通过调整体制集中收入，导致了从上到下各级政府间财力与事权配置的倒置。由于我国的税收立法权高度集中在中央，而现行的政府间转移支付制度较为僵化，重在维持原有的收入分配格局，下级单位靠中央财政转移支付的增长来解决地方财政支出扩大的缺口变得十分困难，所以只能通过增加罚没收入等非税收入规模来弥补政府机构运行成本的不足。

4.政府职能转变不到位，行政管理体制改革滞后

目前，政府行政体制改革滞后，没有脱离部门利益权力化的实质是导致罚没收入收缴管理体制混乱的内在原因。由于目前政府与市场分工不清晰，各级政府间职责划分不清，造成了各级政府职能不明确，执行中既有“越位”也有“缺位”。在财政管理中，政府罚没收入占财政收入比例不高，对政府罚没收入管理的重视程度不够，虽然政府为了适应职能转变的要求，推行政事分离的机构改革，但是相当多的政府部门对于原有的利益格局不愿改变，仍依靠通过原有的管理体制来维护部门利益。由于政府职能转变不到位和政府部门之间职责交叉，为了应对不断发展的管理需求而进行的每次机构调整，都会自上而下地在各级政府内衍生出更多的部门。政府部门在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握控制的非税收入来落实行政职能和寻求其福利最大化，从而不断演变为部门和人员队伍的发展壮大，行政机构改革陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性循环之中。

三、提升罚没收入管理水平的创新路径选择

从江苏省目前对罚没收入的管理情况来看，规范罚没收入收缴管理制度是提升罚没收入收缴管理水平的首要问题。此处的制度规范设想，是一种简单的尝试，精深的理论研究和精致的制度设计，还有待于进一步的努力。

（一）成立专司政府非税收入管理部门

目前江苏省的罚没收入收缴管理已纳入财政局非税收入收缴管理系统中，鉴于目前非税收入占整个财政收入比重居高不下，因此为了进一步强化包括罚没收入在内的非税收入的规范化管理，可以成立专司政府非税收入征管机构[4-5]，如四川省财政厅和天津市财政局均成立了非税收入管理局，河南省焦作市成立了非税收入管理局并作为市财政副局级的二级机构。建立的非税收入征管机构具体职责主要是：贯彻落实有关政府罚没收入等非税收入管理的法律、法规和规章制度，各级地方政府负责本级政府非税收入的组织和日常财政监督工作，负责稽查和管理执收执法单位的政府罚没收入等非税收入以及财政票据的管理；还可以建立了非税收入专项网，发布与非税收入相关的政策法规、非税收入管理信息，实现非税收入与银行一样可跨地域跨银行作业等，这种信息化平台的建立有助于非税收入管理的规范化和科学化，值得借鉴。

（二）建立封闭运行监督体系

简单来讲，罚没收入监督体系就是罚没收入监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督，而一个完整的监督体系应当是“封闭”型的。所谓的“封闭”型是指整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成，在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系【6】。

要做到分工明确，各职能机构间的有效运作，关键是要根据罚没收入活动规律来设计出一个科学合理的罚没收入监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计监督的基本框架。

（三）建立政府公物仓，规范罚没物资管理

罚没物资管理主要是由各执法单位收缴后先行代保管。罚没物资保管和处置与办案部门及人员没有实现分离，基本由办案部门一手操作，这种方式随意性较大，保管过程中流失现象时有发生，很容易导致行政诉讼，造成国家财产的损耗甚至流失。因此对罚没物资实现公共物仓管理就显得尤为重要。所谓公物仓，实际上就是“存放公共物资的仓库”，罚没物资是其中的一部分。建立这样一个仓库的目的，就是为了使公共物资进入正常的管理环节，变罚没物资分散管理为集中管理，以保证国家财产的完整性。同时建立一支能严格管理公物仓的干部队伍，培养一部分年轻的、有文化的人员进入到这个工作岗位，将他们有朝气、有知识、精通现代化管理的优势，同罚没物资管理工作有机结合。

（四）建立规范、高效的管理信息系统

目前，罚没收入征收以人工管理，事后监督为主。目前执法单位使用手工罚没收入票据的较多。即使使用微机票据，由于与票据管理软件无联系，仍然无法做到有效的监管；由于人工管理，人员人手不够，造成票据监管不到位。解决此类问题的方法是依据高科手段，建设一个高科技的罚没收入监管平台，有一套多种管理的管理系统，以科技管理为主人工管理为辅，才能加强罚没收入的管理。

开发科技软件系统管理罚没收入，提高罚没收入管理的科学与效率、精度与力度，解决人与人之间、部门与部门之间的矛盾，规范罚没收入管理环境。将老模式的事后监督改为高科技的事前、事中、事后监管【7】。

总体而言，现行对罚没收入的管理和使用方面的规定不足，而且相互冲突和矛盾的地方也比较多，给罚没收入的使用和管理带来了很大的问题。现状混乱的背后是罚没制度理论研究的滞后，对罚没收入收缴管理的创新性研究是和谐包容性社会发展的必然要求。

四、结 论

本文通过研究关于江苏省政府罚没收入规范管理问题，得出以下主要结论：一是江苏省罚没收入管理不够规范，其原因就是政府管理职责和权限及责任分工不明确，导致罚没管理体制不完善。因此，以法律的形式明确财政部门是罚没收入的主管部门，集中财权和管理职能就成为解决该问题的关键。二是站在公共财政的高度，提出了一系列规范政府罚没收入管理的对策，主要包括进一步完善征收管理制度，改革资金管理制度，建立高科技信息统计制度，健全监督制度等四个方面。上述结论和具体的对策既来源于理论，但更重要的是来源于实践。对现行罚没收入管理存在问题有较强的针对性，对进一步规范罚没收入管理有较强的实践指导意义。

[1]Raymond Peck，Robert B.Voas.Forfeiture programs in Cali⁃fornia：Why so few[J].Journal of Safety Research，2005，33：245-258.

[2]余松林.政府非税收入管理的立法现状与建议[J].云南财经大学学报（社会科学版），2010，（1）：64-66.

[3]王为民.我国非税收入征管体系之完善[J].财会月刊（综合），2008，（2）：30.

[4]王玉华，刘贝贝.税收收入、非税收入与经济增长的动态影响研究[J].山东财政学院学报，2008，（6）：3-9.

[5]温家宝.在全国依法行政工作会议上的讲话[EB/OL].（2010-09-19）[2012-01-10].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20100919171319.htm.

[6]蓝剑平.西方国家政府非税收入管理的比较和启示[J].唯实，2011，（10）：52-56.

[7]崔青山.强化财政职能，规范罚没收入管理[J].中国财政，2009，（3）：76.