环境税在非点源污染控制中的应用

张巨勇

长期以来，我国的环境管理体制中存在着“重点源、轻面源；重工程、轻制度”的缺陷。然而，随着对点源污染的有效控制，环境污染源的结构发生了悄然变化，非点源污染成为影响环境质量的根源；而且，我国目前非点源污染十分严重，且各驱动因素仍然有增无减。如何有效地控制和管理非点源污染已成为环境整治的一项重要任务。

一、非点源污染及其经济控制手段

美国《联邦水污染控制法（修正案）1972》对非点源作了如下解释：非点源是一种分散的污染源，其污染物的构成来自一个大范围或者大面积。实际上，非点源污染有狭义的和广义的两种理解，狭义的通常限定于水环境的非点源污染，广义的指各种没有固定排污口的环境污染。目前，应用于非点源污染控制的经济手段主要有如下几种：环境税、排污权交易、成本分摊或使用者收费、信贷、补贴和价格。

二、环境税的应用

环境税是指所有能保护环境和生态系统的各种税收的总称，既包括为实现环境目的而专门征收的税收（狭义的环境税），也包括其他并非以环境保护为主要目的、但却对环境起到保护作用的税收。它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。按照国际通行的做法，环境税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。目前世界各国应用环境税的经验如下：二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、固体废物税、垃圾税。

三、环境税在非点源污染控制中的应用

环境税作为防治污染、改善环境的经济手段，是利用价值规律，通过税收给损害环境的单位和个人以外在的压力，促使其节约利用资源，减少或消除环境损害，达到环境保护和可持续发展的目的。在本文研究中主要以农业的非点源污染为例进行探讨。

1.环境税应用于生产领域控制非点源污染

对于农业生产中使用的化肥、农药等这些具有负的外部性的投入征收统一的氮税、磷税等，由于环境税设有专门保护自然资源的税种，提高了生产成本，将外部成本内部化，使得生产者投入的污染性资源特别是不可再生的资源受到了限制，控制了生产者对其所用资源投入的数量，从而减少了产品的供给，进而减少了资源的利用与浪费，保护环境，控制环境污染。同样道理，通过把征收来的环境税对那些积极购买环保设备净化环境，采用清洁资源，施用有机肥等具有正的外部性产品的生产者进行补贴和奖励，或者给予这些生产者以环境税收优惠，不仅可以使这些生产者继续进行保护环境的生产，而且可以使这些生产者利用更多的资金来进行减少污染排放的努力和尝试，形成一个环境保护的经济链条，良性循环，还可以提高资源的利用效率。

2.环境税应用于消费领域控制非点源污染

对于一些污染环境的资源不便于监测或者不便于征收环境税的，我们可以对使用其生产的下游产品进行征税，对其产品征收环境税，使得产品的成本提高，消费者的购买成本就会加大，消费者都是理性经济人，就要选择其它使用清洁资源生产的产品来代替原来这些产品的使用，这样对于一些污染性资源的使用就会减少，从而使得环境得到保护，非点源污染得到控制。

3.环境税应用于控制非点源污染物排放

另外一种环境税控制非点源污染的应用思路，就是将环境税应用于非点源污染物排放控制。这是基于一个地区的某种污染物浓度收取的环境税（也可以说非点源污染税），对于污染水平超标的地区对责任人采取税收惩罚制度，对于污染水平没有超标甚至采取对污染进行控制手段的责任人进行税收补贴和奖励制度。

通过上述分析，将环境税应用于控制非点源污染，在提高经济效率、促进技术革新、社会福利增加等方面都做出了贡献，控制了环境污染，增加了社会效益。

四、可能出现的问题以及解决对策

将环境税应用于非点源污染的控制中，虽然在理论分析上具有可行性，但是由于非点源污染的分散性、隐蔽性、随机性、不易监测性等特征的存在，实际操作过程中，可能会遇到一些难题，在以后的研究发展中有待进一步解决。

1.可能出现的问题

考虑到开征环境税的目的并不是使污染减少为零，而是将环境污染尽可能的减少到一个社会和人们可以接受的水平，促使经济发展和人类社会能够可持续发展下去。如果税率过高，就有可能限制污染者的生产的发展，导致一种“过犹不及”的效果，造成为了环境的保护而付出更大的代价。

环境税应用于非点源污染的控制中，会造成监测污染源的费用激增。监测污染源费用的高低取决于污染物的排放量、浓度、其本身的特性及现有的技术水平。而这些特性并不是一成不变的，是随着时间的推移不断变化并会出现新的特征，导致征收成本的增加，进而增加了生产者的成本。

在环境税控制非点源污染的过程中，还会遇到一些权责不明确的问题，监测污染责任的归属问题不明确，控制污染缺乏统一的整体意识。在当前，在税收制度还不完善的前提下，环境税的收入有可能被用来当作增加财政收入或弥补财政赤字的工具，损害一些生产者的利益，因此在环境税的执行过程中如何防范以上问题显得十分重要。

2.解决对策

要想将环境税更好地控制非点源污染问题，就要制定最优环境税率，来限制排污量，达到最有效率的排污水平。在现实生活中，只要环境税的征收有助于使污染物排放量与有效率的污染水平更接近，而不是更偏离最优污染水平，征收环境税就是可取的。

对于成本过高问题，在非点源污染控制中，采用合适的技术设施对产生的污染进行集中控制更为有效和经济，污染者愿意加入其中并为此分担相应的费用，主要起到一个重新分配污染控制费用的功能，一般要求收取的费用能够完全或部分抵消实施污染控制目标所需的支出。随着非点源污染控制技术的提高，遥感（RS）、地理信息系统（GIS）等技术手段应用不断成熟，监测费用会逐渐的降低，环境税可以更好的用来控制非点源污染。

在非点源污染控制过程中，将明确产权归属，责任落实，生产者不仅仅对其生产资料拥有所有权，并且对其周围的环境资源都具有保护责任，对生态环境的防治责任作合理的分配，使生产者都能尽最大可能来减少污染，治理环境和保护环境，加强整体意识，统一规划，整体部署。

目前，无论是发达国家还是发展中国家，随着点源污染控制水平的提高，现存的环境污染问题都与非点源污染密切相关联。非点源污染的控制与管理是一个值得研究的领域，从政策上控制和引导，将会有更加深入的研究空间。环境税在非点源污染控制中的应用水平和层次也将不断提高，并且和其它的行政法规、经济刺激、公众教育、自愿协商等手段互为补充、相互融合、有机结合为一体，为环境保护起到应有的作用。