浅谈淳安旅游业发展中的政府角色定位

方富生

摘要：淳安县旅游产业历经二十年大发展，已经成为淳安县的支柱产业。现阶段政府及其旅游主管部门应转变职能，协调好与市场的合理分工，进行宏观调控，依法治旅，加强行业管理，充分发挥市场在配置资源方面的基础性作用，保障旅游产业健康、快速地发展。当前淳安县的乡村旅游也面临着市场需求、交通改善、政策扶持和新农村建设的机遇，同时还具备生态环境优势、千岛湖品牌优势以及旅游转型的优势。如何抓住绝好的发展机遇，发挥淳安独特的优势，推进淳安乡村旅游的快速发展，这是当前摆在淳安政府部门面前的一道亟须解决的课题：一是必须坚持农民主体的原则；二是必须坚持市场主导的原则；三是必须坚持政府主推的原则。

关键词：淳安；旅游业；市场化；政府角色定位

中图分类号：F592.7文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）24-0153-04

淳安旅游业发展初期，像许多县市一样，采取了政府主导、推进型的发展模式。可以说，近年来，旅游产业取得令人瞩目的成绩。但在旅游业市场化进程加快的今天，政府在旅游业发展中究竟应居于什么样的地位，该行使何种职能，政府在旅游业发展中起何种作用成为人们争论的焦点，值得做深层次的探析。

一、旅游产业及其存在的问题

旅游产业是旅游发展到一定历史阶段的产物。它是以旅游者为对象，为其旅游活动创造便利条件并提供所需产品和服务的综合性产业。随着经济市场化，由政府包办的旅游资源开发和经营的局面将逐渐被打破。

淳安县旅游业在政府主导下取得长足发展的同时，也暴露出政府职能定位不合理而导致的许多问题：旅游主管部门政企不分，旅游产品结构不合理；旅游精品打造不够，旅游产业要素整合不力；旅游投入不足，宣传促销手段单一，力度小；旅游市场秩序混乱，旅游消费者权益遭受严重损害等。这些问题已成为淳安县以湖兴县、旅游经济强县的巨大障碍。

二、旅游业发展中政府职能的转变

淳安县旅游产业的发展，在给淳安带来诸如扩大就业、增加财政收入带动相关产业发展、促进淳安经济繁荣等正面效应的同时，也给淳安带来自然环境和社会环境的污染，引起物价上涨等不利影响。所以政府在旅游产业发展过程中的主要任务是遏制旅游业发展给经济、社会和文化带来的负面影响，积极利用其正面效应，以服务于社会，促进旅游经济发展。现阶段，政府所承担的主要是市场规范者的职能。因此，应充分认识到市场在旅游经济中的作用，利用市场机制在配置旅游产业要素中的基础性作用，转变政府职能，积极利用市场经济规律引领淳安旅游产业的发展。

（一）在行使职能的范围上，由微观管理为主转向以宏观调控为主

旅游业是一种涉及面极广、关联度极高的综合性产业，需要社会各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游业发展中具有不可替代的作用。但“政府主导”不是“政府主干”，应体现在制定政策、完善旅游体制、搞好旅游发展规划、确定投资方向、为旅游发展营造良好环境等宏观方面。旅游产业的发展需要政府的推动、领导和协调，但政府不能直接参与企业微观的生产经营活动，把企业的生产经营权和投资决策权交给企业。要抓大放小，有所为有所不为，把主要精力集中于宏观调控，作好引导工作，促使旅游产业快速、健康发展。

（二）意志”管在行使职能的性质上，由管制型政府向服务型政府转变，实现由人治行政到法治行政的变革

政府部门尤其旅游行政主管部门要协调社会各方面力量，创造一个有利于旅游发展的大环境，服务于旅游业。在职能行使的手段上，应由以行政手段为主转向以法律手段为主，用法律法规而不是“长官理规范旅游产业，以避免旅游管理的随意性和旅游发展的不确定性，使旅游产业在法律法规的规制下获得持续、稳定的发展。

（三）在行使职能的方式上，由传统“管企业”向“管行业”的体制转变

有些人认为“政府主导”就是“政府主宰”。政府这支“看得见的手”完全操纵旅游市场的运行，政府不但管理市场，还直接投资旅游业，景点开发、经营和管理更是由政府来“包办”。而政府直接投资办旅游企业、开发景区（点），往往产生经营管理不善、经济效益低下的通病。政府部门把主要精力集中于企业微观管理上，导致该由政府部门管的旅游业发展的宏观方面却管理缺位或不到位。加上经营机制的落后，旅游企业应有的效率和活力没有得到充分体现和展示。为了有效地发挥政府管理旅游业的职能和构建更有利于市场竞争发展的经济管理体制，要求政府基本上退出微观领域对生产经营性企业的参与和干涉。因此，旅游行政管理部门不应再直接干预企业具体的生产经营活动，从管企业转变到管行业上来。作为旅游产业的主管部门，应在县政府指导下制定本地的旅游业发展规划，完善行业法规，使行业发展有法可依、有章可循；加强行业的宣传和促销，搞好旅游行业的标准化建设，抓好旅游资源的调研和保护工作，协调好内部及与其他行业的关系。采取规范、监督、检查、指导、协调和审批等管理手段，确保旅游行业的健康、规范化发展。

三、淳安旅游管理职能的定位分析

根据上面的论述，结合淳安旅游产业发展的实际情况，淳安旅游管理职能应定位在如下六个方面：

（一）做好全县旅游规划

旅游规划，是淳安县旅游的发展目标和实现方式的整体部署过程。旅游规划经相关政府审批后，是淳安县各部门进行旅游开发、建设的法律依据。旅游规划要求从系统全局和整体出发，着眼于旅游规划对象的综合整体优化，正确处理旅游系统的复杂结构，从发展和立体的视角来考虑和处理问题。因此，旅游规划必然要站在全县的角度统筹全局，为旅游实现提供指导性的方针。

旅游规划是一套法定的规范程序，是对淳安旅游长期发展的综合平衡、战略指引与保护控制，从而使淳安旅游实现有序发展的目标。旅游规划是为淳安旅游的发展设计的一个框架，所以这个框架必须是长期地、稳定地，必要地。旅游规划的基本任务是：通过确定发展目标，提高吸引力，拓展旅游内容的广度与深度，优化旅游产品的结构，保护淳安旅游赖以发展的生态环境，保证淳安旅游获得良好的效益并促进淳安社会的发展。

淳安旅游当前应着力抓好五个方面的规划，一是千岛湖风景区总体规划；二是千岛湖风景区控制性详规；三是淳安县旅游产业发展规划；四是千岛湖旅游度假区休闲产业发展规划；五是淳安县乡村旅游发展总体规划。

（二）进行旅游综合治理

现在国家旅游发展的政策和法律法规还不够完善，有些旅游活动领域还存在无法可依、无政策可循的现象。例如较突出的“黑社”、“黑导”等问题长期得不到彻底解决，与法规不完善无不关系。因此，政府应出台相关管理条例，严格规范旅行社的经营活动和导游人员的行为。在法规不够健全时，应由政府牵头，组织旅游、工商、物价、交通、林业、计划、环保等部门，研究和制定淳安县旅游发展的有关政策，实行政策上适度的倾斜与支持。同时加大执法力度，联合工商、公安、交通、物价等政府职能部门，组成联合执法队伍，进行综合执法，铲除“黑社”、“黑导”，杜绝欺客宰客、质量欺诈等现象，彻底扭转淳安千岛湖旅游市场混乱局面，树立良好的旅游形象，为游客营造清洁、舒适、健康、安全、优美的旅游环境，促进淳安旅游的跨越式发展。

（三）加快交通等基础设施建设

经过多年的努力，淳安旅游基础设施大为改善，建设取得比较好的成绩，境内建成了900多公里的通乡公路，旅游景区游船游艇改造已基本完工。杭千高速的建成，大大缩短了千岛湖旅游的市场半经。千岛湖景区排水系统、供电系统、通信系统较为完善。为了跟上旅游业快速发展的脚步，淳安县在旅游基础设施建设方面还应集中在如下几个方面着力:（1）交通。建设通往黄山景区的以高速公路为主体的快速旅游通道，积极发展杭千黄铁路和水运交通，形成安全、高效的旅游交通网络，建设与周边景区（点）和相邻县市的出入通道，形成旅游干支线交通网络。（2）通讯。现阶段主要指导通讯部门建设和完善各旅游景点的通讯设施和设备，逐步实现主要景点和黄金旅游沿线无障碍通讯和通讯无盲区，确保旅游景区信息畅通、快速。千岛湖还有许多地方无线通信服务及设施不甚完善。（3）指导、帮助水、电部门完善旅游景区的供电、供水系统，满足旅游发展对水、电的更高需求。

（四）出台旅游产业扶持政策

政府在投资方面的主导作用主要有三个：一是引导投资方向；二是投资基础设施；三是指导开发新的景点。虽然新景点的开发主要是利用市场机制去解决，但政府需要在开辟渠道、总体规划、建设原则这些方面加强投资引导和管理。因此，政府应由投资主体变为投资顾问，指导与帮助国有企业和民营企业投资旅游业。在这方面，淳安县政府部门可以发挥自己强大的技术优势、信息优势和人才优势，搞好旅游资源调查、评价和开发的可行性报告和旅游市场的调查，为淳安的旅游企业尤其民营旅游企业提供投资咨询，帮助其作出正确的投资决策，由管制型政府转为服务型政府，扮演好为旅游企业服务的角色。

淳安政府部门当前应尽快出台相关休闲产业的扶持政策，如，休闲游船艇的扶持政策，乡村旅游发展扶持政策，游艇俱乐部发展扶持政策，千岛湖船舶夜游发展扶持计划。

（五）加强旅游资源保护

旅游资源是旅游业的生存之本和发展之源。由于旅游资源的脆弱性和不可再生性，所以旅游资源开发必须坚持严格保护、合理开发、永续利用的原则，确保淳安旅游业的可持续发展。旅游企业作为“经济人”，必然要追求自身利益的最大化，甚至在对短期利益的追逐中造成对资源的恶意毁损，保护旅游资源的积极性与自觉性低。在这方面，政府特别是旅游行政管理部门应强化旅游资源保护的职责，严格监督、检查和指导旅游企业尤其是民营企业的旅游资源开发及其经营活动，切实保护弥足珍贵的旅游资源。千岛湖的核心竞争力和最大优势就是一流的生态环境和自然山水。千岛湖要一直坚持环保优先的原则，在“开发中保护、保护中开发”，并需要尽快出台一系列保护水体的政策，如千岛湖水环境管理办法、淳安县渔业资源保护和管理办法、千岛湖水面资源管理办法；还需采取各种措施：加强森林保护，涵养水土；控制各类污染，保护环境。全力推进城镇污水处理，控制农村水源污染，实施清洁乡村工程，保护渔业资源，以鱼养水，在旅游发展过程中景点要实施景区生活污水治理和生态公厕建设，景点生活污水处理率达100%，实施船舶废油、垃圾回收上岸处理制度，加强水上环卫力量，对码头、湖面垃圾进行打捞清理等等。从而使千岛湖的山永远绿、水永远清。

（六）做好品牌营销

旅游是注意力经济，眼球经济，游客眼睛看到了，亮起来了，就要来，旅游本身也是推销产品，“酒好也怕巷子深”，“造反”是唯恐天下不乱，旅游是唯恐天下不知。再好的东西“养在深闺无人识”不行，旅游要造势。千岛湖能成为世界上一个著名的湖泊，没有宣传促销不行，更需要多年的品牌打造。

千岛湖要一直发扬千辛万苦、千山万水跑市场和千言万语、千方百计宣传的精神，通过革新营销理念、调整奖励政策、提升营销水平、创新营销方式等措施，使千岛湖的旅游品牌在国内的旅游市场上始终亮点不断、热度不减。

（七）深化旅游体制改革

目前千岛湖要整合旅游资源走向市场，实行旅游市场化，才能让淳安旅游业得到快速的发展。一是要成立风景旅游管理委员会，统筹管理、协调全县旅游产业的发展；二是积聚旅游优质资源，如千岛湖游船艇等，成立股份制企业，促成千岛湖旅游早日上市。

（八）发展乡村旅游

当前淳安县正在开展社会主义新农村建设，千岛湖旅游也面临由单一的观光向观光、休闲度假转轨变型，发展乡村旅游可以就地转移农村劳动力，让农民在家门口致富，同时也可以拉长千岛湖旅游产业链。但是政府在乡村旅游发展中应该扮演什么样的角色呢？如何抓住绝好的发展机遇，发挥淳安独特的优势，推进淳安乡村旅游的快速发展，这是当前摆在淳安政府部门面前的一道亟须解决的课题。

1.必须坚持农民主体的原则。在乡村旅游发展过程中，农民是乡村旅游产品的创造者、旅游服务的经营者，直接接触游客的服务者。因此，农民是乡村旅游的主体。乡村旅游之所以有旺盛的生命力，关键在于乡村旅游能提供差异性的服务、差异性的风土习俗和差异性的文化，能充分体现农味、土味、乡味。如果一旦离开农民这一主体，乡村旅游就会等同于一般意义上的休闲观光旅游，失去其原有的魅力和竞争力。

2.必须坚持市场主导的原则。乡村旅游是一种市场行为，因此必须以市场需求为导向。在乡村旅游产品建设上，淳安要根据游客的喜好来建设乡村旅游产品。在市场营销上，要认真分析游客的旅游行为，分析游客获得信息的主要途径，参加乡村旅游的方式，出游的习惯以及价格承受能力等。只有了解了游客的旅游习惯，才能有的放矢地制定销售方法、进行宣传促销，争取更多的游客。在品牌建设上，要十分注重服务质量，乡村旅游非常依赖口碑效应，好的服务质量是最好的宣传促销。

3.必须坚持政府主推的原则。政府在乡村旅游发展中理应当好主推手的角色，重点做好规划编制、产业引导、政策制定、环境优化、氛围营造、秩序维护等外部推进工作，尤其是要做好以下四个“推”：首先是推动产业，通过制定切实可行的鼓励政策，提高农民发展乡村旅游的积极性；其次是推广经验，要通过培育典型、抓点做样、以点带面等形式将已有的经验推广给农民；再次是推向市场，让农民自觉地树立市场意识和服务意识；最后是推行标准，引导规范化建设，进行规范化管理。

4.必须坚持理论结合实际的原则。鉴于淳安乡村旅游正处于起步阶段，规模尚小，受益面不大的现状，目前淳安县乡两级政府应把扶持引导、做大规模、形成网络作为乡村旅游发展的重中之重来抓，具体工作应落实在以下八个“抓”字上：（1）抓规划。产业要发展，规划要先行。首先要对淳安的乡村旅游资源进行普查，从而掌握发展乡村旅游的家底。其次要结合淳安县的交通规划、县域经济发展规划、城镇建设规划，制定淳安县乡村旅游发展规划；结合康庄工程、“十百”工程、生态建设和保护等工程的实施，把发展乡村旅游作为提升乡村品位，发挥工程效益，促进新农村建设的重要内容来抓。（2）抓扶持。由于淳安农民原始积累不丰厚，因此政府的扶持作用就尤为重要。在农户的贷款、用地指标、用材指标等方面提供优惠和便利，帮助农户和乡村积极争取省市扶持乡村旅游的鼓励政策。（3）抓典型。榜样的力量是无穷的，尤其是身边的典型对农民的教育和带动作用是非常有效的。要重视抓好特色明显、有一定发展基础的乡村旅游示范村，在旅游规划、发展资金、市场营销等方面给予重点扶持。（4）抓整合。首先要整合乡村旅游资源，挖掘文化底蕴、乡土民情、特色礼俗、特色景观等，使淳安的乡村旅游产品更有差异性，更有文化性，更有吸引力。其次要整合乡村旅游线路，根据串点成线的原则，通过合理的游览线路安排，把淳安的乡村旅游点串接成内容丰富、吸引力强的旅游线路。目前淳安要重点整合淳北山水体验游、东南湖区石林风情游、大坞山森林氧吧农家游、姜家芹川徽文化探谜游等。（5）抓市场。要帮助农户走出山门，走向市场，招徕游客，充分发挥县乡两级政府在新闻宣传渠道的优势，宣传介绍我们县的乡村旅游产品和设施，使大家能快捷、方便地了解淳安县的乡村旅游信息。要积极鼓励和组织旅行社推销乡村旅游产品，通过策划包装，串点成线，形成能在市场上广为销售的大众旅游产品，使得更多的游客来淳安乡村开展休闲观光旅游。积极与大城市的民政、妇女、工会、老龄、街道等单位团体合作，组织大量的城里人来淳安的乡村避暑、休闲、疗养等。（6）抓培训。要十分重视对乡村旅游经营户和服务人员的素质培训，重点培训，学习卫生、治安、工商、安全等方面的法律法规，学习提高餐饮烹饪、旅游接待、语言交流等方面的服务水平，培训提高营销公关、宣传促销等方面的旅游经营水平。旅游、劳动、卫生等部门要把乡村旅游经营服务人员的培训纳入到各自行业的培训计划内，为乡村旅游的发展提供良好的培训平台。（7）抓网络。乡村旅游在业态上是由千家万户所组成的，因此必须建立服务网络，有效的接轨大市场，开展经营活动。（8）抓规范。通过质量标准和评定标准的推行来规范淳安县乡村旅游的经营服务，规范设施建设，规范收费标准，防止和杜绝极少数经营户欺客宰客、强行消费等违规经营行为，从而确保淳安县乡村旅游快速健康发展。

淳安县发展乡村旅游有着得天独厚的优势，同时也正面临着极好的发展机遇，只要明晰方向，扬长避短，克服不足，上下齐力，趁势而上，一定能促进乡村旅游的快速发展，使其真正成为致富农民的朝阳产业。

5.旅游环境培育。旅游环境是旅游目的地可进入性之一，良好的旅游环境能增加目的地的吸引力。因此，淳安县政府应协调和加强旅游和公安、工商、计划、物价、交通、海事等众多部门之间的联系，争取它们对旅游产业的支持与配合，营造一种良好、健康、安全的旅游发展环境，促进千岛湖旅游业的发展，实现千岛湖旅游经济的腾飞。

总之，千岛湖旅游产业要得到跨越式发展，政府及其职能部门应在旅游发展中找寻到与市场经济和自身职能相匹配的角色，有所为有有所不为，转变职能，依法治旅，搞好全县旅游发展规划，营造良好的旅游发展环境，使淳安旅游经济强县、以湖兴县的目标早日实现。

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[责任编辑 陈凤雪]