“土地财政”的可持续性刍议

李潇

摘要：近年来，各个地区、各个层级的政府普遍出现了过度依赖土地资源相关收益的情况，“土地财政”在公共话语中也逐渐带有了更多的贬义。从中国目前土地财政的现状切入，在肯定以土地生财存在一定合理性的基础之上，指出现行的土地财政现状畸形的原因在于缺乏可持续性，认为尽快解决地方政府财力不足等问题，有助于消除畸形，从而构建可持续的土地生财长效机制。

关键词：土地出让金；可持续；地方政府；土地财政

中图分类号：F810文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地财政”作为一个近年来兴起的词汇，在公共话语中包含了太多的贬义，其原因主要在于各级地方政府对于土地的相关收益过于依赖，过多依靠土地出让增量创造财政收入的做法不为大众所接受。那么，“土地财政”是否具有一定合理性呢？或者仅仅是地方政府的剑走偏锋？

从实际情况来看，第三产业的快速发展及城市化进程的加快，客观上要求城市建成区不断扩大，因此向城市周边不断征地扩张就成了必然，征用的土地通过出让使用权的方式获取相应收入也就成了理所当然。换个角度，从理论上看，在社会主义公有制和社会主义市场经济条件下，土地归国家或者集体所有，所有者将土地作为生产要素，参与到市场经济活动中，并获取相应报酬是无可厚非的。同时，市场经济公平竞争的要求将土地出让方式规范为“招、拍、挂”等公开的操作手法也是合情合理的。

由此看来，政府利用土地获取收益带有一定合理性和客观必然性。通过这种方式获取收益可以缓解地方政府财力不足的压力，并且对当地的经济社会建设与发展也能够起到一定作用。那么，为什么具备一定合理性的“土地财政”会饱受公众质疑呢？出现这种情况的原因何在？如何纠正？

本文先对“土地财政”这一概念做出界定，然后从“土地财政”的现状切入，指出现行“土地财政”畸形的主要原因在于缺乏可持续性，最后提出相应对策，期望可以矫正畸形，建设具有可持续性的土地生财长效机制。

一、“土地财政”相关概念的阐述

无规矩不成方圆，要分析土地财政问题，就必须先对土地财政作一些基本界定，如土地财政的概念，土地财政收入的类型等。对于“土地财政”该如何定义，学界议论颇多，如陈志勇、陈莉莉认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式[1]。余丽生认为，所谓土地财政通常是指政府的土地出让所行形成的收入[2]。本文认为，土地财政的定义不应带有贬义，如过分突出政府仰仗土地收入，土地出让监管不力等带有贬义的定义方法并不可取。土地财政的定义应该重在描述土地财政这种收入模式本身，需要回归中性。为此，本文援引邓子基教授的观点作为“土地财政”的定义，即：土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系[3]。

土地财政的收入类型可以从两方面分析。从土地收益的的不同环节来看，可分为流转环节和保有环节。流转环节主要包括了土地增值税、城市基础设施配套费，土地使用权出让金和以此为基础产生的国有土地基金性收入、新增建设用地有偿使用费等等；保有环节则仅仅有两个税种，房产税和城镇土地使用税，并且只针对经营性房屋征收，具有财产税性质的物业税尚在试点之中。从土地收益的不同性质来看，可以分为税、费、租三种收入形式。税收主要包括了房产税、土地增值税、耕地占用税等；费主要包括土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等；租主要指的就是土地出让金。

二、“土地财政”的畸形现状陈述

公共话语中“土地财政”一词所带有的贬义，大抵是源自其近年来的“拙劣表现”，透过畸形现状显现出来的失重格局让人不免担忧。那么“土地财政”的“畸”到底表现在哪几个方面呢？

1.土地收入（主要是土地出让金）占地方政府财政收入的比重太大。近年来，土地出让金总额呈现上升趋势，由2006年的7 677亿元增加到2010年的2.7万亿，五年间翻了3倍多，“十一五”期间土地出让金总额累计达到7万多亿元。土地出让金总额占全国财政总收入和地方财政收入的比重在2006—2010年间也呈现总体上升趋势，特别是在地方财政收入中所占比重一直很大，2006年这一比重为41.94%，2010年已经达到66.48%。2007年和2008年的数据较总体变化趋势而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出让收入是先纳入预算外专户管理，在扣除征地补偿、土地开发支出等成本性费用之后再纳入地方政府性基金预算，是一个余额的概念，而从2007年开始国务院要求土地出让收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，是一个全额的概念。所以在绝对数值上，2007年数据较以往增长较快。到了2008年，数据不再受统计口径变化的影响，而是受经济危机的影响，土地出让活动降温，导致土地出让金绝对数值较2007年有所减少，占全国及地方财政收入比重的绝对数值也随之减少，相对于总体趋势而言出现异常。

2.土地出让金占土地收入比重过大。与土地出让金的巨大规模相比，税收收入规模相形见绌。虽然几年间一直保持绝对数额的增长，但差距仍然太大。税租比① 最高的一年也不过0.24∶1，2007—2010年四年的平均值为0.175∶1，换言之，在近年的土地财政收入中，税收所占比重仅仅为土地出让金所占比重的17.5%。

3.土地出让收入并不稳定。土地出让收入的多寡受到土地市场情况的影响。国家宏观调控和宏观经济形势都可以影响到土地供求关系。比如国家加强调控，或宏观经济不景气，土地的供给和需求都会减少，土地出让收入也会随之减少；相反，如果国家放松调控，或宏观经济形势一片大好，土地供求量就会攀升，土地出让收入也随之增加。以排名第一的杭州为例，2008年受经济危机影响，土地出让金收入仅为312亿元，2009年该项收入翻了3倍，达到1 054亿元，2010年政府加强楼市调控，杭州土地出让金收入回落到499亿元。

三、“土地财政”现状出现畸形的原因分析

学界对“土地财政”问题产生的原因讨论颇多，也形成了一些共识。本文求同存异地认为，其原因可以从现实原因和理论原因两方面进行分析：

现实中，1994年分税制改革后，地方政府的事权和财权一直不匹配，造成地方政府的预算内财力不足，为弥补财力缺口，地方政府也只能通过土地出让等途径“创收”。目前政府间事权的界定仍然不够清晰，而且缺乏法律支撑，使得各级政府无法明确支出责任，公共财政支出带有一定的随意性。从性质上看，土地出让金是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入，天然具有了国家公共收入的性质，属于国家各级财政收入的组成部分，应当纳入政府公共预算收支管理的范畴[3]。目前中央对这部分收入的监控力度仍然有限，监管制度供给不足。② 因此我们可以说，财力不足是“动机”，监管不力是“温床”。

理论上，缺乏可持续性才是“土地财政”现状出现畸形的根本原因。

可持续性一词源自拉丁文，带有“可支撑”、“继续发展”之意，对于可持续性的含义，比较普遍的认识有这么几种：（1）当代人与后代人在资源和福利分配上应保持代际公平；（2）人类社会活动应保持在自然条件限制之内；（3）坚持发展，发展才能可持续。本文认为可以从两个方面理解可持续性，即效用方面和风险方面，也就是说可持续性要求效用不随时间变化而下降。同时，还要控制风险，风险与可持续性可以说是一个问题的两个方面。回到“土地财政”问题上来，本文认为可持续性的“土地财政”应包括平衡性、公平性、低风险性三个要求。现行“土地财政”缺乏可持续性的表现比较明显：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面的要求。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。需要说明的是，完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地收入的绝大部分（这也是不平衡性之一，将在下文加以论述），同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例的严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，同时也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。前文已经提到过，不仅税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，甚至体现出不公平性，不可持续的特征表现明显。

2.缺乏公平性。一方面，存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。以土地出让金为例，一块地的出让期大概为四十至七十年，依靠土地出让赚取“一次性”收入后，在此后的几十年中，这块土地将无法再为政府提供收入，下届政府不仅无法从这块土地上获取收益，更无法再对这块土地批租，所以称其为“寅吃卯粮”并不为过。另一方面，存在地域不公平。受土地资源禀赋限制，如地貌地形，可开发用地储量等，各地区可出让土地数量差异巨大。而且经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让收入，有绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成。

3.高风险性。首先，“土地财政”收入带有的不稳定性会给地方政府的财政带来很多被动。同时，不稳定的土地收入在地方政府财政收入中占据了重要的地位，这不能不让人捏一把汗，一旦“土地财政”出现短收，出现的资金缺口如何弥补？其次，土地出让会“绑架”房地产行业，进而影响地方经济走势和人民生活质量。由于地方政府对土地出让收入的期望很高，都希望在这样的“一锤子买卖”中尽量获取最大收益，所以土地出让间接地推高了地价、房价。当楼市红火时，地方政府自然受益，而当楼市萎靡不振时，地方政府收入自然大打折扣。此时地方政府从自身利益出发，可能就会出台相应的楼市救市措施，从而形成与中央政府相关意见政策的冲突，形成博弈局面，在政策内耗的局面下，宏观调控效果会大打折扣。最后，“土地财政”这块少人问津的“自留地”存在广阔的寻租空间，容易滋生腐败，扰乱土地分配及收入分配格局。中国政府集土地资源使用权占有者、审批者、谋划者等多重身份于一身，基本垄断了城市土地一级市场，特别是地方政府对于当地的土地资源，大有予取予求之势。一方面政府可以用计划经济的手段行政规划征地用地，另一方面又利用市场经济进行“招、拍、挂”，低进高出，差价非常可观。在缺乏监管机制的状况下，官员可以轻而易举的利用权力进行寻租活动，贪污腐败，不仅造成土地财产流失，更严重扰乱法律秩序，败坏党政形象。

四、对策建议

随着前文我们对“土地财政”问题的追根溯源，它的病根也逐渐清晰的显现。本文认为，应当先从现实原因着力，解决财力不足及监管不足问题，进而以可持续性为目标，引导“土地财政”逐步走上正轨，具体的从以下几个方面努力，或有助于纠正“土地财政”的畸形，为可持续性的土地生财长效机制建设扫除障碍。

1.要解决财力不足，无非是开源与节流两种手段。要为地方政府财政收入开源，首先应当加快地方主体税种建设，增加地方政府财政收入，以摆脱对土地出让金的过度依赖，优化土地财政收入结构。通过对发达国家财政状况的研究不难发现，他们的“土地财政”主要依靠针对存量土地的物业税，因此中国应该加快物业税建设，充实地方税收体系，为地方政府提供稳定收入。

所谓节流，并不是要求地方政府缩减开支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增强资金效能，中央政府应通过相关制度的建设正确引导和规范地方政府对土地收入的使用。从现在的情况看来，土地出让收入在扣除各项成本性支出外，大概会有30%的剩余。这部分资金如果能够增强地方、特别是基层政府的公共品供给能力是最好的。但受政绩、唯GDP论等动机的影响，这部分资金往往会被用于城市的盲目扩张，重“量”而轻“质”。为配合服务型政府和“民生财政”的建设目标，本文认为土地出让收入应更多的用于提高本地区公共服务水平，加大包括征地或拆迁补偿、教育附加等等在内的民生导向的支出。避免重复投资、盲目扩张及低水平重复建设。

2.政府一直不缺乏监管的动机，而缺乏监管的机制。也就是说，有效的监管制度供给不足，及相关规定模糊或缺失，造成政府监管无从下手，实为“有心无力”。首先，应规范农村集体土地所有权制度。农村集体土地一旦可以跟其他国有土地一样，在使用权转让市场上享有同样待遇，而不需要通过政府的先征后卖，将大大促进土地使用权出让价格的理性回归。同时，市场化的价格有助于失地农民的生计保障。其次，规范土地管理与经营体制。打破政府在管理土地资源的同时，兼营土地资源的局面，消除垄断，分设土地管理与土地批租部门，组建土地运营机构，从制度上确保地方政府与土地出让隔离开来、政府的多重身份分化开来，确保土地资源像国有资产一样保值增值。再次，加快推进财政层级扁平化。财政层级的扁平化，不但有利于保障基层政府的财力，更利于财政监督的清晰化、简单化。还有，转变土地出让方式。在“一次性”交易中，不能再简单的以价码作为评价方式，应以民生目标取向，对竞标方案作多方面考虑。企业经营性用地可采取年租方式，取代“一次性”出让，从而获得细水长流的土地出让收入。最后，将土地收入全额纳入预算内管理，使其不再游离于财政分配之外。

参考文献：

[1]陈志勇，陈莉莉.土地财政：缘由与出路[J].财政研究，2010，（1）.

[2]余丽生.“土地财政”的财政学思考[J].财政研究，2011，（3）.

[3]邓子基.关于土地财政的几个问题[J].学术评论，2012，（1）.

[4]贾康，刘微.“土地财政”：分析及出路[J].财政研究，2012，（1）.

[5]王克强，刘红梅，张璇.美国土地财政收入发展演化规律研究[J].财政研究，2011，（2）.

[6]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：困局的破解[J].财政监督，2012，（7）.

[7]许安拓，修竣强.破解地方依赖土地财政的畸形发展模式[J].人民论坛，2012，（8）.

[8]张维宸.“土地财政”再思考[J].中国土地，2011，（3）.

[责任编辑 王玉妹]