社会保险基金预算法律制度研究

摘要：社会保险基金预算是社会保险基金监管的重要内容。目前各国或地区的社会保险预算主要包括纳入公共预算、社会保险基金专项预算、不纳入政府财政预算、纳入单独的社会保障预算等模式，我国目前应当选择社会保险基金专项预算模式，并厘清社会保险预算收支总额是否要过录到政府的经常预算当中、是否继续保留当前的财政专户、社保征收还是地税征收、个人账户基金如何处理等问题，构建完善的社会保险基金预算法律制度。

关键词：社会保险基金；社会保险基金预算；社会保险法

一、问题的提出：如何构建完善的社会保险基金预算法律制度

我国对于社会保障资金在很长一段时间内是以预算内与预算外两种方式进行管理的，社会救助、社会福利和优抚安置资金纳入政府一般预算。社会保险基金在2010年以前实行预算外管理方式，社会保险基金与政府一般性的公共收支分开，政府在预算外以财政专户的形式实行收支两条线管理，确保专项管理、专款专用：一是“社会保障基金财政专户”，该账户由财政部门的社会保障业务部门具体管理，主要用途是接受收入和拨付支出，接受社会保险经办机构收入户划入的社会保险基金和税务部门征收的社会保险基金收入，接受国债到期本息及该账户资金形成的利息收入，划拨购买国家债券资金，根据社会保险经办机构的用款计划向社会保险经办机构支出账户拨付基本养老保险基金。二是“社会保障补助资金财政专户”，该账户是用于单独核算财政社会保障补助资金的专用账户，社会保障补助资金转入补助专户实行专项管理，根据补助资金的使用进度，拨入同级“社会保障基金专户”或下级补助专户。

因此，2010年以前我国对于社会保险基金仅以年度收支计划的形式进行预算外管理。为了将数额庞大的社会保险基金纳入到预算管理的范围，国务院于2010年1月发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，我国开始试行社会保险基金预算。如何构建完善的社会保险基金预算法律制度成为我国预算法制建设与社会保障法制建设的重要内容。本文将就社会保险基金预算的重要性、社会保险基金预算模式及其理性选择、具体制度构建以及法律责任等具体内容进行探讨，并提出完善我国社会保险基金预算法律制度的具体建议。

二、社会保险基金预算是社会保险基金监管的重要内容

（一）社会保险基金预算符合公共财政原理的要求

依据人力资源和社会保障部发布的《2011年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元，全年基金总支出12765亿元，年末基本养老保险基金累计结存19497亿元，年末13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金2703亿元。全年城镇基本医疗保险基金总收入5539亿元，支出4431亿元，年末城镇基本医疗统筹基金累计结存4015亿元（含城镇居民基本医疗保险基金累计结存497亿元），个人账户积累2165亿元。全年失业保险基金收入923亿元，支出433亿元，年末失业保险基金累计结存2240亿元。全年工伤保险基金收入466亿元，支出286亿元，年末工伤保险基金累计结存642亿元，储备金结存101亿元。全年生育保险基金收入220亿元，支出139亿元，年末生育保险基金累计结存343亿元。按照公共财政理论的要求，一切公共资金都必须纳入到政府预算管理，接受人民的监督。这些主要以社会保险费的形式征收的社会保险基金属于公共资金，应当纳入到政府的预算管理。目前我国社会保险基金管理现状不符合公共财政原理的要求，使得这部分资金不受财政预算的约束和管理，无法接受立法机构的监督，各种涉及社会保险基金贪污、浪费、违规的事件屡禁不止，不仅降低了政府在国民中的权威和公信度，也大大降低了资金使用效益。因此，建立社会保险基金预算，有利于加强社会保险基金的法制管理和监督，有利于建立统一的社会保险基金使用约束机制，规范社会保险基金收支程序及各项基金保值增值工作，提高基金的使用效率。

（二）社会保险基金预算是建设法治政府的必然要求

根据宪法的规定，建立与社会经济相适应的社会保障制度，保障人民的社会基本权是政府的重要职责。因此，依法为全国人民设计社会保障制度、模式和向公民提供社会保障待遇是政府必须履行的重要公共职能。在现代社会中，政府履行公共职能必须在法治的轨道上运行，凡是政府的行为都必须得到法律的授权。而建立社会保险预算，让政府的行为在预算法的规范下运行符合我国建立法治政府的要求。通过社会保险预算，政府可以依法筹集社会保险基金，依法提供社会保险待遇，如实全面反映社会保险事业的发展状况，民众可以依法监督政府的社会保障权力、责任和义务，同时对违反社会保险预算的行为人依法追究法律责任。

（三）社会保险基金预算是加强社会保险基金监管的重要途径

据劳动和社会保障部会同审计署和财政部联合对全国社会基本养老保险基金和失业保险基金的初步统计，从1986年至1998年的12年来，仅基本养老保险基金被挤占挪用就达100亿元，其中已核准的损失高达2000多万元。[1]有的个案涉及的社会保险基金数额甚至高达数千万之巨。据2006年11月24日国家审计署公布的审计结果，审计发现的各地社保违规问题金额71.35亿元，其中1999年前发生的违规问题23.47亿元，2000年以来发生的违规问题金额47.88亿元。[2]我国政府高度重视社会保险基金监管，多次出台相关政策和法规。而编制社会保险预算是强化社会保险基金监管的重要途径，通过社会保险预算，将社会保险基金所涉及的项目在社会保险预算中明确列出，大大增加社会保障收支统计的准确性和可信度，同时也是将社会保险基金的收支项目全部置于各级人大代表的监督范围之内，以便有效防止政府部门在财政资金偏紧时减少社会保险投入，防止政府部门某些官员贪污、挪用、浪费社会保险基金。[3]

三、社会保险基金预算模式及其理性选择

（一）社会保险基金预算模式

从理论上分析，社会保障预算共有五种模式：政府公共财政预算模式、完全脱离财政预算模式、一揽子社会保障预算模式、社会保障专项基金预算模式、两板块式社会保障预算模式。[4]根据社会保险预算与社会保障预算、公共财政预算的关系，社会保险基金预算模式主要有以下几种：

1、纳入公共预算模式。该模式将社会保险收入与支出作为政府经常性收支的内容，直接列示在政府的经常性预算中，其收入以社会保障税或社会保障缴款的形式纳入政府的经常性收入中，社会保险待遇支出由政府用一般预算收入安排，以“社会保障津贴”项目在政府的经常性预算支出中列示。英国是这种模式的典型代表。

2、社会保险基金专项预算模式。该模式将社会保险收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保险基金专项预算，予以专门反映。美国、日本是这种模式的典型代表。目前美国的社会保险信托基金预算是脱离联邦预算的，以基金形式单独编制预算，但是社会保障税收入和社会保险支出分别以总额列示于联邦预算中，构成联邦预算的一部分。日本的社会保险主要在特别会计预算中反映，一般会计预算收入中没有关于社会保障的收入项目，只在一般会计预算支出中反映政府对社会保险的补助和社会救济等内容。

3、不纳入政府财政预算模式。该模式将社会保险的收入、支出均独立于政府财政预算体系之外，单独管理。这种模式主要存在于那些没有共济性的社会保险模式的国家，如新加坡、智利等。新加坡的中央公积金，不论是其收支还是投资运营，均不纳入政府财政预算，完全是在政府预算之外独立运行，政府对其不负担任何费用。智利的社会保险基金由于采用市场化运营，政府只负责政策制订和制度监督，因此其社会保险与政府预算无直接联系。

4、纳入单独的社会保障预算模式。这种模式的前提是采用独立的社会保障预算，即将政府预算中的社会保障内容全部移出，连同社会保险收支并在一起，编制一个独立完整的社会保障预算，与政府财政预算完全脱离，由财政部门按照政府收支管理方式统一编制，社会保险项目的收入和支出作为独立的社会保障预算的组成部分。

（二）当前的理性选择

林治芬教授提出关于社会保障预算建设两步走的观点，第一阶段是建设两板块社会保障预算，将政府一般预算中的社会保障项目预算和社会保险基金预算建设好；第二阶段是把政府一般预算中的社会保障项目预算与社会保险基金预算合并，形成统一的社会保障预算。[5]目前，建立社会保障预算条件还不成熟，可先行建立社会保险基金预算。经过一段时间试行，待条件成熟后，再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并建立完整的社会保障预算。[6]因此，我国目前应当选择社会保险基金专项预算模式，待条件成熟后再实行独立的一揽子社会保障预算。当前我国正在逐步推进社会保险基金专项预算，2010年国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，全国各地开始试行社会保险基金预算，编制社会保险基金预算。《社会保险法》规定了社会保险基金预算法律制度，该法第65条规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”第66条规定：“社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”第67条规定：“社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。”

（三）需要厘清的几个问题

实行社会保险基金专项预算，我们认为需要厘清以下几个问题：一是社会保险基金预算收支总额是否要过录到政府的经常预算当中；二是是否继续保留当前的财政专户，该账户实行实账还是仅仅是会计记账手段；三是社保征收还是地税征收；四是个人账户基金如何处理？

1、社会保险基金预算收支总额是否要过录到政府的经常预算当中？对此有两种做法，美国是将社会保险收支（社会保险税收收入与社会保险支出）总额数目过录到联邦财政预算表中，而日本则没有过录，日本政府一般会计预算收入中没有关于社会保障的收入项目。我们认为，我国社会保险预算收支总额还是需要过录到政府的经常预算中，这样可以将社会保险预算同政府经常预算统一考虑，便于全面分析政府对社会经济活动的影响，保证社会保险基金专款专用，同时也是为将来推行独立的一揽子社会保障预算做准备工作。

2、是否继续保留当前的财政专户？有学者认为，社会保障预算建立以后，财政专户就失去了其存在意义，所有的社会保障收支都要纳入国家预算，由国库管理，社会保障基金在财政性存款中得以单独体现。[7]我们认为这种观点并不符合我国社会保险制度模式，我国社会保险制度采用统账结合的制度模式，即便社会统筹账户可以全部通过国库运行，但是个人账户基金属于个人所有，如果通过国库运行则与其所有权不符合。因此，我们认为，应当继续保留财政专户，这样可以隔离政府经常预算收支与社会保险预算收支，使得社会保险基金能够真正做到专款专用。至于财政专户是采用实账还是一种会计记账的手段？有学者指出，目前我国实际工作中有一种错误的倾向，即将社会保障资金的流动和账目记录的流动捆在一起，造成资金流动环节不必要的增多，延长了资金流程，增加了资金安全隐患。其实财政性资金都应该经国库统一收付。[8]因此，我们可以借鉴美国的经验，美国的社会保障信托基金实质是一种财政专户，一种会计记账的手段。它只是记录与联邦预算发生资金收支的数额，并不实际进行资金的划转。社会保障信托基金的实际流动都是通过国库完成的。[9]因此，我国的社会保险基金预算仍然设置财政专户，但是作为记账工具，社会统筹基金的运行通过国库进行，但是个人账户必须采用实账，资金流动与账目记录要捆绑在一起，便于投资运营。

3、社保征收还是地税征收？目前我国社会保险基金征收模式有两种：一种是社保征收模式，该模式由社会保险经办机构负责征收、发放社会保险费，由银行代扣代缴；一种是地税征收模式，该模式由地税部门代为征收，由银行代扣代缴。由于征收主体不统一，导致资金无法统一规范，两部门之间牵扯不断，麻烦颇多。我们认为，由用人单位缴纳的进入社会保险统筹账户的社会保险基金应当以社会保险税的形式由税务部门征收，直接进入国库，但是需要在财政专户进行账户记录。由职工个人缴纳的进入个人账户的社会保险基金则以社会保险费的形式由社会保险经办机构征收，经经办机构收入户再进入财政专户，也可以由税务部门代征，直接存入财政专户。[10]

4、个人账户基金如何处理？目前我国在基本养老保险和医疗保险的基金收入中只列出基本养老保险费收入和基本养老金支出，这与我国养老保险和医疗保险采用统账结合的模式不相符合，因此，作为反映社会保险基金收支全面情况的预算收支表应当不仅包括社会统筹部分而且应当涵盖个人账户部分。在基本养老保险和医疗保险中要具体细分为社会统筹收入和个人账户收入、社会统筹支出和个人账户支出，结余中也应当分别列示社会统筹账户和个人账户的基金结余。有学者还提出设置“投资收入”科目，以真实反映社会保障基金的投资情况。[11]

四、我国社会保险基金预算法律制度的具体构建

（一）社会保险基金预算收支内容

社会保险基金预算按险种分别编制，包括职工基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。还处于制度探索阶段的城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险等目前因制度未定型而暂时不纳入到社会保险基金预算管理之中。职工基本养老保险按照“略有结余、留有部分积累”的原则编制，职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险按照“以支定收，收支平衡”的原则确定当期基金收支。

根据《社会保险法》的规定，社会保险基金收入主要来自以下几个方面：1、社会保险税费，具体包括基本养老保险社会统筹收入、基本养老保险个人账户收入、基本医疗保险社会统筹收入、基本医疗保险个人账户收入、失业保险费收入、工伤保险费收入、生育保险费收入等。目前亟需改变职工基本养老保险基金混账管理的做法，将职工个人账户养老保险基金和社会统筹养老保险基金分别记账，真正实现社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。2、社会保险基金补助收入与调剂收入。具体包括财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入等。3、社会保险基金投资收益，具体包括利息收入、其他投资收入。在投资收益中应当分别列明社会统筹账户和个人账户的基金结余及其具体投资收益。

社会保险基金支出主要包括以下方面：1、社会保险待遇支出，包括基本养老保险待遇支出（包括社会统筹账户支出和个人账户支出）、医疗保险待遇支出（包括社会统筹账户支出和个人账户支出）、失业保险待遇支出、工伤保险待遇支出、生育保险待遇支出；2、社会保险基金调剂支出，包括转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

（二）社会保险基金预算的编制与审批

根据国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，社会保险基金统筹层级的政府有责任按照“经办机构编制→人社部门审核→财政部门复审→政府批准→人大监督”的流程进行社会保险基金预决算工作。[12]但是，从长远来说，社会保险基金预算和其他公共预算一样，需要统一由财政部门做预算报告，由人大审查和批准。具体地说，统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总并报财政部门审核后，由财政部门提交统筹地区的本级人民代表大会的专门委员会进行初审，并在同级人民代表大会召开时，向大会作社会保险预算草案的报告，经人民代表大会审查和批准，就成为正式的社会保险基金预算。

（三）社会保险基金预算的执行与调整

社会保险基金预算草案经统筹地区人民代表大会批准后，由财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行。社会保险经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。在执行过程中遇特殊情况需要调整预算时，社会保险经办机构要编制预算调整方案，由人力资源社会保障部门报财政部门审核，经同级人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

（四）社会保险基金决算

年度终了，社会保险基金决算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总并报财政部门审核后，由财政部门提交统筹地区的本级人民代表大会常务委员会审查批准。

五、社会保险基金预算法律责任

预算违法行为是指预算法主体实施的、违反预算法律规定的义务且可能导致其承担相应法律责任的作为或不作为。预算法律责任是指预算法主体违反预算法规定的义务时所应受到的制裁，或其应承受的不利法律后果。[13]《预算法》专设第十章规定了“法律责任”，国务院《财政违法行为处罚处分条例》也对预算违法行为进行了规定。社会保险预算法律责任制度应当适用现行预算法律责任制度的规定，并对其不足加以完善。

（一）《预算法》的规定

我国现行《预算法》中对于预算法律责任的规定仅有三条，所列举的预算违法行为仅包括擅自变更预算（使预算总支出超过总收入）、擅自动用或以其他方式支配国库款、隐瞒预算收入或者将不应在预算支出的款项列为预算支出三类。这些法律责任主要包括以下几种：

1、擅自变更预算的法律责任。根据《预算法》第73条的规定，各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的行政责任。

2、擅自动用国库库款的法律责任。根据《预算法》第74条的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的行政责任。

3、隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的法律责任。根据《预算法》第75条的规定，隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由政府财政部门责令纠正，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的行政责任。

（二）《财政违法行为处罚处分条例》的规定

国务院于2005年11月发布了《财政违法行为处罚处分条例》，该条例第7条规定预算违法行为分为以下种类：1、虚增、虚减财政收入或者财政支出；2、违反规定编制、批复预算或者决算；3、违反规定调整预算；4、违反规定调整预算级次或者预算收支种类；5、违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；6、违反国家关于转移支付管理规定的行为；7、其他违反国家有关预算管理规定的行为。

（三）社会保险基金预算法律责任制度的完善

有学者认为，应当在《预算法》中较为明确、系统、完备地列举预算违法行为，采取概括加列举加兜底条款的做法。具体而言，我国《预算法》可以依据预算违法行为的性质将其划分为以下几类：（1）违反预算法程序的行为，如违反批准程序、备案程序、格式要求等行为。（2）违反收入规定的行为，如编制预算案时隐瞒、少列收入，非法截留预算收入，擅自设立和变更收入项目等行为。（3）违反支出规定的行为，如多列支出或者虚列支出，不拨付或不足额、不及时拨付预算资金等行为。（4）违反预算管理要求的行为，如违反预算级次，非法动用或挪用预算预备费和周转金等行为。（5）其他行为，即设置兜底条款。[14]另外，我国现行《预算法》对于预算法律责任的规定不完备，仅仅规定了行政责任一种责任形式，社会保险基金预算法律责任制度还应当增加相应的经济责任形式，加大经济惩罚的力度，并将社会危害性很大的违法行为纳入到刑事责任的规制范围之中。

参考文献：

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