社会保险基金预算编制中存在的问题与对策

孟灵霞

摘要：社会保险基金预算制度在我国建立时间相对较短，预算编制实践中遇到的问题也较多，文章主要结合实际工作中遇到的相关问题，探寻相应的解决办法，以期对基金预算编制工作有所帮助。

关键词：社会保险基金 预算编制 问题 对策

中图分类号：F234 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）18-0109-02

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。随着社会保险覆盖面不断扩大、参保人数较快增长，待遇支付逐年提高，加之较多复杂的历史遗留问题等影响，我国社会保险事业的发展面临较多挑战，社会保险基金平稳运行更显得尤为重要。社会保险基金实行预算管理，对于增强政府宏观调控能力、强化社会保险基金的管理和监督、保证社会保险基金安全完整、提高社会保险基金运行效益、促进社会保险制度可持续发展具有重要的作用。我国从2010年开始试编独立的社会保险基金预算，在全国范围内建立了社会保险基金预算制度。过去几年里，社会保险基金预算管理取得了较快的发展，但社保经办机构在基金预算管理实践中仍存在不少问题，尤其是作为其中重要一环基金预算编制中遇到的问题显得更为突出。

一、经办机构社会保险基金预算编制中存在的问题

（一）基层经办机构及人员对社保基金预算编制的参与度较低。众所周知，我国社保基金按统筹地区进行管理，各地社会保险经办机构设置及经办模式各有不同，缺乏全国统一的管理模式，相关的基金管理模式及流程区别也较大。就社保基金预算编制来讲，一般是上级部门编报制定所属省市年度预算指标，下达指标至各基层经办机构，基层经办机构负责预算指标的具体执行，这样的模式因基层经办机构及人员对社保基金预算编制的参与度较低，不利于基层经办机构主观能动性的发挥，可能造成基层经办机构实际执行结果与上级下达的预算指标相脱节，出现较大偏差。

实践中，社保基金预算建立的时间较短，部分省市和地区掌握大量一线动态和情况的基层经办机构还未能参与进社保基金预算编制工作中来，通常由上一级管理部门统一下达征缴指标，通过单一的扩面任务完成指标接受考核，而上级管理部门管辖的基层经办机构数量又较多，且各经办机构情况各有差别，相应的基金预算编制工作的难度也会加大。这种情况下，如果上级管理部门负责预算编制的人员对各基层经办机构情况了解较为全面，那么其制订的预算指标与实际情况的契合度会比较高，基层经办机构执行预算情况也会较为理想；反之，则非常容易造成基层经办机构因面临的所属区域内特殊情况而完成预算指标较为困难或者完成预算指标超额较多。究其原因，主要在于基层经办机构所属区域内经济发展、产业布局等宏观因素直接影响该区域参保企业及人数的规模，而上级预算编制部门很难及时全面获悉这些区域内更为细化及具体的政策，则基层经办机构在预算指标的实际执行中势必会与预算指标出现较大偏差，难以真正实现社会保险基金预算管理中预算考核的初衷。

（二）社会保险基金预算编制人员缺乏相关经验，水平层次不齐。社会保险基金预算制度建立时间相对较短，相关领域的研究理论及成果也相对较少，基金预算管理人员专业经验不足，水平层次不齐的问题较为突出。社会保险基金收入预算与所属区域上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等方面紧密相关，而这些因素具有高度的宏观和全局性，往往与该区域的长远规划发展尤其是产业布局政策及发展规划等密切相关。参与社保基金预算编制人员则往往对此类信息关注不够或者受政策公开程度等因素所限，对所属经办机构服务的区域全局性及产业政策及导向了解不足，缺乏相关经验，这样预算编制时难以全面通盘考虑，一定程度上会影响所制定的预算指标的准确性。此外，众多参与基金预算编制人员的学历及专业背景差别较大，短时间内提升预算编制人员的专业水平也难以实现，这些对预算编制工作质量影响颇为显著。

（三）基金预算编制方法较为单一，有待发掘实操性较强的编制方法。目前，社会保险基金预算编制主要做法是通过计算分析历年指标增长变动情况，主观估计调整后得出一个增长率，在上年实际执行数据的基础上测算出相关预算指标，而非依据各险种具体情况和影响因素不同、因地制宜，采用相应的方法进行编制。社会保险基金预算编制主要分为基金收入、基金支出预算两大部分，其中收入预算编制涉及主要参数为缴费人数、缴费基数及缴费费率，根据历史情况结合本年主要变动因素，分别估算一个较为合理的增长比率，据以测算基金收入预算指标较为合理，这种方法相对较为简单也易操作，目前在基金预算编制中普遍采用，其关键点在于综合通盘考虑编制单位预算收入重大影响因素确定合适的增长率。然而基金支出预算影响因素则涉及多项，社会保险各险种待遇支付政策及项目类别差别较大，且历年数据无明显的线性规律，如果仍采用单一的增长率测算，可以预见，得出的预算编制结果与实际结果会出现较大的差距。这也是近几年基金支出预算与决算结果差异较大的重要原因之一。预算方法的单一化问题对预算编制精度及质量影响尤为关键，就目前情况看，预算编制方法的研究及提高是预算编制亟需解决的问题。

二、基金预算编制工作的相关建议及对策

（一）调动基层经办机构参与所属区域的基金预算编制工作，加大基金预算编制人员培训力度。上级管理部门可以尝试将基金预算编制工作分解下放至各基层经办机构，将预算编制和考核分开，基层经办机构负责基金预算编制工作，而上级部门负责制订统一的预算管理制度并对预算执行情况进行考核激励，这也有利于调动基层经办机构的积极性，提高基金预算管理工作的精度。北京市在编制2015年预算时，已经改变以往由市一级统一确定各区县经办机构扩面征缴指标并以此为依据对各区县经办机构进行考核的做法，而改为由下一级区县经办机构负责制订所属区域的基金预算指标，完成相关预算编制工作，市中心重点负责预算数据汇总调整、预算工作指导及考核等。

基层经办机构可以抽调相关经验较为丰富的人员，组建基金预算编制专业团队，详细分析和了解其所服务区域内参保企业及人员现有的实际情况，与所属区域内相关部门积极协调沟通，获悉对区域内企业发展密切相关的宏观发展规划及产业调整等重点政策，综合历年变动情况，更为科学、客观地展开预算编制工作。上一级部门据此汇总分析各基层经办机构预算数据后得出的最终预算指标将更为客观和准确。基层经办机构今后在实际工作中，可以通过定期与非定期的专业培训，尝试网络课堂、面授等多种培训形式，多方法多途径大力提高预算编制工作相关人员的专业水平与能力，使得基金预算编制团队的工作更为高效和精准。

（二）加强信息系统建设力度，开发相关的社会保险基金预算软件。在当前信息技术快速发展的背景下，基金预算信息系统建设工作则显得较为落后。很多经办机构在编制基金预算时，多数以历年基金收入的单一总量数据为依据进行简单的测算，无法采用较为复杂的预算模型及方法。如果能建立专用的社保基金预算信息系统，提取和搜集大量的历史数据，深度分析挖掘以往历史数据的特征和规律，建立相关精算模型，用于预算编制工作，尤其是研究开发与各地社会保险政策配套相关的基金预算专业软件，将会大大提高预算的精度和科学性，提升预算编制水平。

当前实际工作中，全国各省市社会保险经办机构都有相关的社保经办操作系统，这对于相关社保数据信息搜集和管理来讲相当于一个非常强大的信息平台，依据这一平台所提供的实际数据，有针对性地开发相关基金预算软件，对于社会保险基金预算管理整体工作都有重要的意义。

（三）探索发掘实用性强、多样化的基金预算编制方法。可以尝试通过与高校、科研院所等单位多渠道多途径合作，积极探索基金预算方法方面的研究。实践中，大力鼓励和引导各省市预算编制人员钻研相关基金预算编制理论，与实践结合，因地制宜，针对不同的险种，寻找更为适合的基金预算编制方法。

在当前实际工作中，社会保险基金收入预算主要通过测算相关影响因素的增长率的方法简单易行，从2015年北京市各区县社会保险基金预算收入编制与相应基金决算结果对比来看，排除重大政策性调整等非常规影响，基金预算收入指标完成率达到了预期。这也说明该方法对于基金收入预算编制较为实用，但该方法用于基金支出预算的编制则会产生较大偏差，基金支出预算编制方法需要根据不同险种差别选择，其关键点在于依据影响待遇支付的关键因素确定相应的编制方法。以养老保险基金支出预算为例，养老金支出主要受待遇支付人数及支付标准两个因素影响，待遇支付人数可以通过社会保险信息系统统计出预算年度新增退休人员，估算预算年度待遇支付减少人数，合理调整后确定待遇支付人数，而待遇支付标准相对较为固定，两项主要因素确定后，基金支出预算指标测算的关键问题也就迎刃而解。但对于工伤保险基金支出预算来讲，工伤保险支出与待遇支付人次及标准有关，难点在于工伤待遇支付人次的确定，这就需要较为科学的精算模型，尝试操作性强的编制方法。根据不同险种基金支出影响因素，研究探讨实用可行的预算编制方法是基金支出预算编制亟需解决的问题。

目前，全国所有的省级行政区都制定了基本养老保险基金省级统筹的制度，医保统筹地区是以2 800多个区县为单位的，其他社会保险也是统筹于市县一级。各省市预算涉及的项目类别和指标也各不相同，从实际出发，结合基础基金预算编制理论和要求，研究改进现有的较为单一薄弱的预算编制方法，对于提高基金预算管理工作成效有重要的意义。

总之，由于社会保险基金预算管理工作起步时间较晚，可供借鉴的经验也相对有限，任重而道远，基金预算编制作为其中重要一个环节，也存在和面临很多问题需要重点研究和解决。尤其作为基金预算管理工作中的前端环节，基金预算编制更应被各方给予必要的重视，从实际出发，着力解决预算编制中存在的问题，大力提高预算编制水平，对于社会保险基金管理工作有重要的意义。

参考文献：

[1]人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心组织编写.社会保险基金预算工作指南[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2012.

[2]杨燕绥，闫俊.依社会保险法做好社保基金预算[J].中国社会保障，2011，（3）.