我国农村公共文化产品供给制度的历史演变及其启示

张天学，阙培佩

(中国矿业大学，江苏 徐州 221008)

一、新中国建立后至改革开放前(1949—1977年)的农村公共文化产品供给制度

(一)新中国建立初期(1949—1957年)农村公共文化产品供给制度

1949年，随着中华人民共和国诞生，中国获得了近百年来第一次政治独立，但由于历史的原因，中国的经济却相当落后。在百废待兴的情况下，国家的主要任务是恢复和发展经济，没有更多的财力、物力来为民众提供丰富的公共文化产品。在取得国民经济的初步恢复之后，我国开始了大规模的工业化建设，并逐渐在工业化进程中实施了优先发展工业和城市的倾斜政策。同时，在农村实行了土地改革和农业合作化运动。伴随着互助组、初级社到高级社的进程，农村公共文化产品供给制度雏形逐渐显现。

1.供给主体:农业生产合作社

新中国建立初期，分散的小农是农村经济的主要支撑，农村集体经济脆弱。随着土改导致农民间的生产资料趋于平均化和农业生产合作社的形成，在财力有限情况下，国家把农村公共文化产品的供给职责交给了农业生产合作社。要求“农业生产合作社积极地动员、组织和帮助社员扫除文盲，学习文化和科学。有计划地开展文化、娱乐和体育活动，提高社员的文化生活水平。”[1]至此，农业生产合作社承担起了政府的职责，承担为社员提供公共文化产品的责任并成为农村公共文化产品供给的唯一主体。

2.决策机制:自上而下

即农村公共文化产品供给的品种，数量，供给途径、方式等一律都由上级政府甚至由中央政府决定，农业生产合作社只有执行的义务。上级政府提供的文化产品主要服务于党和国家的政治形势、政治任务需要，以完成政治任务为中心，而不是以农民需求为中心。因此，农村公共文化产品的供给决策是“自上而下”，“单向”强制输送。

3.筹资渠道:制度外筹资，农民自己买单

由于优先发展工业和城市的战略，公共文化产品的供给重点在城市，“农民业余文化教育的经费，除少数专职人员的开支、业余教师训练费、主要乡干部离职学习的办公杂支以及一定的奖励费外，都由群众自筹。自筹的办法，采用学员自出、学员集体生产、合作社统筹等等。”[1]还有就是“农业生产合作社从每年的收入当中留出一定数量的公积金和公益金，公益金的用途用于发展合作社的文化事业、公共福利事业。”[2]可见，新中国建立初期农村公共文化产品的筹资是制度外渠道，供给成本主要由合作社社员承担。

(二)人民公社时期(1958—1977年)农村公共文化产品供给制度

1958年后，我国农村进入人民公社时期。由于实行高度集中的计划经济体制，国家囊括了所有资源支配权和公共文化产品的供给职责。人民公社作为国家政权在乡村的具体体现，实行“政社合一”的管理体制。一方面，具有行使行政职能的权利，另一方面又是一个经济组织，具有直接指导和管理大队、生产队以及社员的生产、分配及交换活动，可以无偿调拨下级单位的人员、资金和物资。社员除少量“自留地”外，没有任何生产经营性财产，社员不得从事个体经营活动。人民公社的这一体制特征固化了合作社时期形成的农村公共文化产品的供给制度。

1.供给主体:人民公社“集体”供给

作为“政社合一”的组织，“人民公社支配着农村社会几乎所有资源，农户被整合到集体组织中”[3]。其他任何组织都没有生存和发展空间，因此，人民公社成为农村公共文化产品的唯一供给者。与“队为基础，三级所有”经济体制相适应，人民公社、生产大队和生产队以分工的形式建立了比较完整的农村公共文化产品的供给体系，囊括了社员所需一切公共文化产品的供给。公社设立了“文化站、广播站、中心学校、农民夜校、幼儿园等。”[4]每逢节假日，公社、大队和生产队还要组织放电影、文艺演出等文化活动。

2.决策机制:自上而下

由于实行集体财产制和高度集权的计划经济体制，农村公共文化产品的决策权亦高度集中，往往由中央政府对农村文化产品的供给数量、品种、形式等进行决策，基层政府完全服从于中央的安排和指挥，农民也只是被动的接受者。因此，人民公社时期，农村公共文化产品的决策的“自上而下”、“单向”强制输送模式被进一步固化。在农民生活水平低引致对文化产品需求的高同质性下，这一模式非常有效。

3.筹资渠道:社员“隐形”承担为主的制度外筹资

从理论上讲，农村公共文化产品的供给是通过国家财政和公社集体经济两大渠道完成，即由国家预算支出、地方预算外支出和公社社有资金支出等构成。但为了实现优先发展工业的目的，国家利用“工农产品剪刀差”、农业税及其附加费等方式大量提取农业剩余。这导致农村公共文化产品的供给根本无法从财政渠道获得所需资金，只能依靠人民公社采取制度外筹资解决。具体方式:一是公社在年终分配前先提取公积金和公益金，用于生产农村公共文化产品，再将剩余分配给社员。二是动员社员投工、投劳供给文化产品，公社(集体)给农民计工分，以增加工分总量，降低单位工分价值的方式加以弥补。公益金是农业税后对社员收入的一个扣除，工分总量增加导致单位工分值的降低，更是直接对社员应得报酬的扣除。因此，人民公社时期农村公共文化产品的资金是以公社社员“隐形”承担为主的制度外筹资。

二、改革开放以来(1978年—至今)的农村公共文化产品供给制度

(一)家庭承包制至分税改革时期(1978—2000年)农村公共文化产品供给制度

1978年，以农村家庭承包制为突破，改革在中国大地展开。随着家庭承包制成为我国农村土地的主体经营形式，农户获得经营自主权并取代生产队成为了生产经营的主体。与此相连，农村基层政权由人民公社逐渐过渡到乡镇政府和村民委员会。1980年，城市逐渐取代农村成为改革的重心，国家对人民公社时期的农村公共产品供给机构采取了“下放”的策略。从1988年起，中央决定将直接为农业生产服务机构的管理权限下放到乡镇一级。1994年，开始分税制改革。这一系列的制度变迁推动了农村公共文化产品供给制度的变化。

1.供给主体:初步呈现政府为主，民间参与的格局

家庭承包制的实施瓦解了原来由人民公社集中提供农村公共文化产品的制度安排，表现在供给方面，政府不再是唯一主体，呈现出多元化趋势，政府、企业、私人、农村社区等都成为了供给者。但总的来看，对覆盖面广、需要大量投资、效益低的公共文化产品，企业、私人不愿也无力承担。因此，农村公共文化产品的供给主体仍然是政府。1994年分税制改革形成“财权上收，事权下放”的分配格局后，乡镇承担了更多的公共事务，成为农村公共文化产品的主要提供者。

2.决策机制:自上而下与弱自下而上相结合

与人民公社相比较，乡镇政府对农村社区的物资资源和劳动力支配的权利相对减弱，同时，“乡政村治”体制的建立，村民委员会成为村范围内公共文化产品提供者，这些变化为村民在一定范围内参与公共文化产品决策提供了机会。一些私人和企业、社区等民间供给也是基于农民的需求或以盈利为目的而产生的，在一定程度上能反应农民的愿望和要求，因此，农村公共文化产品供给决策出现了自下而上苗头。但总体而言，这一时期仍然延续了人民公社时期的惯性，乡镇仍然听命于上级政府，按上级指令布置各种达标要求。即使乡镇自主决策部分也是以乡镇、村官们的意见为主，农民的意见、需求和愿望得不到尊重。所以，这一时期的决策机制属于自上而下为主与弱自下而上相结合，“单向”强制性输送模式变化不大。

3.筹资渠道:农民负担“显性化”的制度外筹资

乡镇代替人民公社成为农村基层政权组织后，农村公共文化产品的资金，一是由农民交纳“三提五统”的形式承担。二是乡镇政府以各种名义向农民“集资摊派”来弥补费用的不足。因此，与人民公社时期一样，农村公共文化产品供给成本仍由农民额外负担。不同的是，人民公社时期，这种投入以“集体”的名义进行，并被工分制形式所掩盖，农民不知道是自己的负担。实行家庭联产承包之后，这方面的费用由农户直接交纳，农民清楚地知道是自己的负担，即由人民公社时期的“隐形”负担变为“显性”负担。

(二)全面税费改革后(2003年至今)农村公共文化产品供给制度

农村家庭联产承包制的实行，给农民带来了十年的好收成但从20世纪80年代中后期开始，农民增收日益减缓，负担日益加重，究其根源，在于农村基层政府以各种名目“集资摊派”，向农民转嫁农村公共产品供给成本。到20世纪90年代后期，这一问题日益严重，引起社会不安，党和政府对此高度重视，并针对农民负担问题＇规定农民的＇三提五统＇负担不得超过农民家庭上年收入的5%。[5]但却收效甚微，为此，2000 年，政府下决心改革农村税费制度，同年3月，党中央国务院发出《关于进行农村税费改革的试点工作的通知》并在安徽开始试点，2003年推广到全国各省。2006年1月1日，《农业税条例》被废止。税费体制改革取消了“三提五统”和各种集资摊派、取消了农业特产税和农业税，在农村社区实行“一事一议”等。改革的目的是规范政府行为，减轻农民负担。随着税费改革的进程，农村公共文化产品的供给制度亦随之出现了较大的变化。

1.供给主体:政府主导、社会参与的多元化格局逐渐显现

第一，政府还是农村公共文化产品供给主体，但突出了各级政府之间的分工。中央政府不再囊括几乎所有的文化产品供给职责，而是在对各级政府的职能明确划分基础上，有选择地承担相应的责任。在新的分工格局中，中央政府主要承担全国性的公共文化产品供给职责，“并建立了与农村文化投入相联系的、专门针对中西部贫困地区文化建设的转移支付制度。”[6]在地方性的公共文化产品供给中，省、市政府承担了更多的职责，基层政府尤其是乡镇、村的职责弱化。

第二，社会参与。税费改革后，政府通过各种措施，出台相关政策，鼓励、支持社会各方参与农村文化建设，带动了民间、企业、私人参与农村公共文化产品的生产与供给，多元化格局逐渐显现。

2.决策机制:自上而下有所弱化，自下而上逐渐增强

随着改革的深化，服务型政府理念的形成以及政府行为逐步规范化，各级政府日益注重农民对文化产品的实际需求。同时，农民的自我意识和维权意识逐步增长，也“倒逼”政府日渐尊重农民的意愿，使强制性供给的情况逐渐减少，一些必须由政府为主实施的“文化配送工程”，也在一定程度上考虑农村的需求。农村社区在确定文化产品供给时，通过村民自治和“一事一议”的平台进行决策的情况逐渐增加。因此，税费改革后，农村公共文化产品决策机制出现了“自上而下逐渐弱化，自下而上逐渐增强”的趋势。但这一趋势在经济发达地比较明显，广大的中西部“自上而下，”“单向”输送仍然比较普遍，

3.筹资渠道:制度内为主，制度外逐渐缩小

税费改革后，农村基层政府乱收费、乱摊派的制度外筹资被根本遏制，乡镇、村除组织重大文化活动时，通过“一事一议”的方式向农户筹资，还可以以私人、企业、社会捐赠等方式筹资。由于国家强制干预乱收费、乱摊派等，这些筹资都必须与自愿原则相结合，因此，制度外筹资规模逐渐缩小。为了保证农村公共文化产品的供给，中央财政加大了对农村文化事业的投入力度。“十一五以来，国家对农村文化事业投入更是逐年增加，增长速度保持在18%以上的较高水平”[8]。另外，中央政府还通过实施重大文化工程，增加对农村公共文化产品的资金支持。同时，地方政府也加大了对农村公共文化建设的投入。如从2006年起在全国启动的“乡镇文化站建设、三送工程、农村有线电视进村入户以及农家书屋建设等农村公共文化建设项目”，大都以省市政府投入为主。所以，税费改革以来，制度内筹资成为农村公共文化产品供给的主渠道。

三、结论与政策建议

(一)结论

通过对我国农村公共文化产品供给制度历史演变的分析可以看到:

1.我国农村公共文化产品供给制度的变化是经济体制，财税体制改革等外力引致的，纵观新中国成立以来各阶段的情况，没有一次是直接针对农村公共文化产品供给制度本身提出的改革，因此，制度改革的内生动力不足。这与我国长期重经济发展，轻文化建设，把文化当成经济附属的思路直接相关。

2.现行农村公共文化产品供给制度依然具有制度形成初期的一些缺陷。

第一，政府管得过多、控制过严，基层政府承担职责过多。首先，政府一直是农村公共文化产品唯一或主要供给者，囊括了农村公共文化产品的供给职责，事无巨细，亲力亲为。既是决策者，又是执行和实际操作者。其次，决策机制“自上而下”，“单向”传输、强制供给，农民的需要得不到尊重。再次，在农村公共文化产品的供给职责上，中央、省市、县、人民公社(乡镇)没有明确分工，大部分职责最终落在了基层政府身上。

第二，公共文化产品供给的“二元”特征依然显著。从新中国成立初期开始，农村公共文化产品资金就是制度外筹集，即由农民自己买单。使农民没有享受到国民待遇。税费改革以后，国家财政虽然加大了对农村公共文化产品供给的资金投入。但是，在公共文化产品供给上，对城市文化的投入仍然远远高于对农村的投入。

表1 2003年以来国家财政对农村和城市文化事业投入情况

这说明，新中国成立初期形成的“以农养工”，优先发展工业和城市，公共文化产品供给“二元”化的思路仍然困扰着农村公共文化产品的供给。

(二)政策建议

农村公共文化产品供给的制度缺陷长期得不到纠正，导致农村公共文化产品品种单一、数量偏少，已有的设施陈旧老化;供求脱节，资源闲置浪费的同时，造成农村文化建设缓慢，农民群众的文化权利、文化需求长期得不到应有的改善。这既不利于农民群众文化素质的提高和农村社会的稳定、发展，更有悖于社会主义公平原则的实现和全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的基本要求。因此，必须下大力气创新农村公共文化产品供给制度。

1.加强宣传，提高认识，转变观念

加大对农村公共文化建设重要性的宣传，教育人们尤其是各级政府官员从公民权利保障、农民素质提高，稳固执政基础，构建和谐社会，提升国家“软实力”的战略高度去认识农村公共文化建设的意义。纠正长期存在的“附属论”(认为经济建设是中心，文化建设只是娱乐民众的小事，是附属于经济的)、“排队论”(认为提高GDP水平优于提高文化水平)等错误认识，树立文化引领社会进步、文化促进经济发展，文化建设先于经济建设的理念，为农村公共文化产品供给制度的创新提供思想基础和强大动力。

2.完善制度，创新机制，保障供给

首先，制定、完善农村公共文化建设的相关法律法规，以法律形式明确各级政府在农村公共文化供给中的权利、责任、任务，财政支持结构，资金来源渠道以及监督评价规则等，使各级政府在履行自己职责时有法可依，有章可循。以此来强化各级政府的公共责任意识，优化政府职能，保证农村公共文化建设的有序进行。

其次，根据农村公共文化产品的准公共性特点，建立政府主导、社会参与的多元供给机制。对那些受益面广、投资金额大、回收周期长、后续运营费用高、可分割性差、盈利性弱的产品，如农村基础教育、广播电视网络、农村数字化信息服务设施，文化活动广场、文化馆、图书馆等主要由政府提供;对一些资金需求相对较小，流动性、可分割性、盈利性强的产品如电影、戏曲、歌舞演出等则应鼓励企业、私人、社区等参与供给。同时，完善“村民自治”和农村“一事一议”制度，为农民搭建表达诉求的平台，充分尊重他们的需求意愿，提高农村公共文化产品供给的效率。

最后，强化公共服务的公平性原则，彻底转变公共文化产品供给的“二元”思维，真正落实“工业反哺农业”的国策，按照城乡统筹发展的思路[8－10]，加大财政对农村公共文化建设的投入力度，弥补欠账，增加供给，保障农民的基本文化权利。

[1]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第六册[M].北京:中国文献出版社，1997:390，263－266.

[2]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第八册[M].北京:中国文献出版社，1997:411.

[3]张 伟.农村公共产品供给制度的历史变迁及对比研究[J].知识经济，2007，(11):97.

[4]黄丽华.中国农村公共产品供给制度变迁与制度创新[D].吉林大学，2008:92.

[5]吴敬琏.当代中国经济分改革[M].上海:上海远东出版社，2004:111.

[6]中国社会科学院农村发展研究所.中国农村发展研究报告(NO.7)[M].北京:社会科学文献出版社，2010:9－10.

[7]中华人民共和国文化部.“十一五”“以来我国文化事业费投入情况分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html，2011－01－15/2012－02－16.

[8]王俊霞，王 静，论“政府调控+农民需求”的农村公共产品供给决策机制的构建[J].西安财经学院学报，2011，(6).93－97.

[9]马 鑫，冯 毅.基于交易成本理论的农村公共产品供给问题理财[J].哈尔滨商业大学学报:社会科学版，2010，(2):112－115.

[10]赵春江，李 江.新农村建设中公共产品供给问题研究[M]北京:中国物资出版社，2011.