揭秘香港廉政公署

文/王玄玮

揭秘香港廉政公署

HongKon‘s trump:ICAC

文/王玄玮

由于职业的原因，笔者对香港廉署有着较长时期的关注并曾于2007年、2009年两次造访廉署，对这个机构的运作状况进行了近距离的观察。

一场静默的革命

上个世纪60年代，香港的经济开始起飞，人口也急剧增长。但与此同时，贪污风气也开始盛行，遍及几乎所有的公共服务领域。例如，救护人员索取“茶钱”后才送病人上医院，消防人员开水喉救火之前要收“开喉费”，考驾驶执照要给考牌官递上“红包”，连医院里的“亚婶”（护工）也只有在收取“打赏钱”后才给病人派发开水。广大市民对贪污现象虽然厌恶但又无可奈何，靠行贿来换取自己本应享受的公共服务已经成为社会潜规则。

在政府部门中，警务人员的贪污现象尤其严重。不少香港影视作品中都反映了那一时期的社会现实，如1975年拍摄的《廉政风暴》，90年代刘德华主演的《五亿探长雷洛传》，等等。最近的一部是2009年出品的《金钱帝国》，香港著名导演王晶执导，梁家辉、黄秋生、陈奕迅主演。从这部电影的英文名字“I Corrupt All Cops”（“我贿赂了所有警察”）中可以想见，香港警界当时的贪贿现象有多么严重。虽然当时香港也沿袭英国模式在警队内设立“反贪污部”（the Anti-Corruption Branch），但这种自我监督的反贪污模式根本难以扭转警界的贪腐之风。

1973年，即将退休的香港警察总警司葛柏（Peter Godber）被发现拥有与其官职收入不相称的巨额财产。在警方调查期间，葛柏凭借一张警务人员机场禁区通行证绕过出境检查，潜逃回英国老家。消息见报后，香港积蓄已久的民怨爆发，市民在港岛维多利亚公园集会抗议，大学生手持横幅上街游行，“反贪污、捉葛柏”的喊声响彻维港上空。为了平息民愤，港督麦理浩爵士（Murray MacLehose）委任高级副按察司（英文称Senior Puisne Judge，香港当时的法官职位之一）百里渠（Alastair Blair-kerr）成立调查委员会，彻查葛柏逃脱的原因并检讨当时的反贪工作。百里渠在随后的报告中建议成立一个脱离警方的独立反贪机构，此建议获港英政府接纳。1974年2月15日，“总督特派廉政专员公署”（回归后改称“廉政公署”）宣告诞生，政府承诺市民要开创一个廉政时代。廉署成立后，经过将近一年的艰苦努力，终于将葛柏引渡回香港受审。最终，葛柏被裁定贿赂罪名成立，入狱四年。

葛柏案是廉署办理的第一宗案件。此后，廉署反贪锋芒锐不可当，接连办理了多起警队内部的集体贪污大案。1977年10月，廉署在一次午夜突击行动中拘捕了九龙三个分区的100多名警务人员，引发了“警廉大冲突”。2000余名警务人员上街游行要求削减廉署权力，否则将停止执法工作。部分警员更是冲击廉署总部，打伤廉署职员多人，警队出现哗变迹象，直接危及香港法纪及社会秩序。在政府紧急会议上，也有部分官员认为应该解散廉政公署。面对前所未有的危机，港督麦理浩一方面颁布“局部特赦令”对部分历史贪污罪行予以赦免，另一方面召开立法局紧急会议，在一天之内“三读”通过了《警队（修正）条例》，授权警务处长对任何不服从命令的警务人员立即开除，不得上诉。就这样，政府向全社会表明了捍卫廉政公署制度的决心，“警廉冲突”逐步平息。在生死存亡的紧要关头，廉政公署制度得以保存。

经过这一系列事件，廉署赢得了普遍的赞誉和尊重，市民对香港法治重拾信心。由此，香港社会掀起了一场“静默的革命”，市民对贪污的态度从无奈接受转变为公开唾弃，进而积极举报，打击贪污。今天，香港已经成为世界上最廉洁的地区之一。在“透明国际”发布的2009年全球清廉指数排行榜上，香港在180多个国家和地区中排名第12位。公正、廉洁和秩序，已经深深融入香港社会的血脉，成为了香港人核心价值的一部分。

“香港胜在有ICAC”！到过香港的人，可能还记得这句香港人家喻户晓的广告语。从成立至今36年来，香港廉政公署缔造了世界反贪史上的一段传奇，成功地将香港从一个曾经贪贿横行的世界改造为今天的“廉洁之都”。它成功的奥妙究竟何在？

“三管齐下”反贪污

自建立之初，廉署就确立了执法、预防和教育“三管齐下”的反贪策略──法律打击腐败、预防控制腐败、教育绝缘腐败。通过严格执法使人不敢贪污，通过完善制度使人不能贪污，通过宣传教育使人不想贪污。循着这样的思路，廉政公署设立了三个专责部门，即执行处、防止贪污处、社区关系处。执行处负责接受举报、调查贪污；防止贪污处负责审查政府部门及公共机构的工作常规及程序，提出防贪建议，此外也应私营机构的要求开展免费防贪咨询；社区关系处负责教育市民认识贪污的危害，争取市民对肃贪工作的支持。廉署前任副专员郭文纬曾经这样比喻：“执行处是打击贪污的拳头，其他两个处是堵住贪污的手掌”。截至2009年12月，廉署工作人员共计1268人（文中数据均来自《香港特别行政区廉政公署2009年年报》）。

──执行处。执行处是廉署最大的部门，有职员941人，占总人数的74%。因为部门太大，所以执行处同时设两名处长，分别负责对政府部门和私营机构贪污的调查，廉署副专员兼任执行处首长。凡是有关违犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》的举报，都由执行处进行调查。2009年，执行处共接获贪污举报3450宗，选举投诉221宗。全年完成调查3178宗，提出检控342人。被检控人员中，政府部门和公营机构人员31人，私营机构人员及市民311人。

──防止贪污处。这个处是廉署最小的部门，只有51人，占4%。防止贪污处的职责，是减少政府部门和公共机构运作上的贪污风险。2009年，防止贪污处共完成80项审查研究，范围包括采购、公共工程、外判服务、执法、资助计划、规管制度（如发放牌照）等；在政府部门和公共机构草拟法规、制定政策初期，向它们提出防贪建议529次。另外，还应私营机构的请求，377次向它们提出防贪建议。

──社区关系处。共159人，占总人数的13%。2009年，社区关系处与电视台合作拍摄了电视连续剧《廉政行动2009》，每集平均有137万人观看，该剧曾于2009年12月在中央电视台播放。年内，该处为23347名政府人员提供诚信培训，为6400余名公共机构管理人员举办168个防贪研讨会，为各行各业36597名员工安排了776次防贪培训讲座。社区关系处设有专门负责与内地联络的“香港内地联络组”，该组年内为大约5200名诸如笔者这样的内地访客安排了149次讲座，介绍廉署的反贪经验。

除上述三个专责部门之外，廉署还设有一个行政总部，117人，占总人数的9%。行政总部人员虽然不多，但任务不轻，负责人事管理、财务管理、物料装备、办公室策划，同时还负责廉署的训练工作、后勤总务、职员福利和职业安全健康事宜。2009年4月，廉署新设了一个廉政建设研究中心，专门从事反贪理论研究和实证调查分析，这个中心也隶属于行政总部。

高效运转的奥秘

通过观察了解，我感觉廉署的工作相当富于效率，是一个高效运转的机构。如行政总部，这个部门承担着全署的后勤保障和综合支援，工作范畴相当于内地检察机关办公室、政治部、财务装备局、研究室的职能之和，但人员占总人数的比例却很小。又如业务工作，在官方网站主页上，我们可以看到廉署向全社会做出的服务承诺：“四十八小时内对贪污举报做出回应；两个工作天内对非贪污举报做出回应；两个工作天内对要求提供防贪意见的人士做出回应；两个工作天内对要求提供倡廉教育或资料的人士做出回应”。如果超出承诺期限，市民可以向“廉政公署事宜投诉委员会”投诉。这个委员会独立运作，成员由香港特区行政长官从立法会议员和社会贤达人士中委任。对每一件投诉，这个委员会都会以书面形式回复投诉人。

为什么廉署的运转可以如此高效？首先要看到的一点是：廉署的综合保障工作内容并没有内地检察机关那么大。后勤方面，廉署人员不着制式服装，没有福利分房，不养庞大的车队。除了少量工作用车，全署只有专员、副专员二人配发公车，其余人员都驾私家车。文秘方面，廉署的会议不像内地那样多，公署成立36年来没有开过一次全署人员大会，即便新专员上任也不开大会；文字工作的任务也不重，不需要准备大量的各类“执法检查”或“专项活动”汇报材料。人事方面，廉署人员的晋升由上司视工作表现决定，无需“民主推荐”，也不进行“干部考察”；工资标准按立法会通过的“薪级表”确定，什么职务拿多少薪水，清清楚楚，基本上没有什么争议。正是因为这样，廉署才可以把绝大多数人力投入到业务工作上，行政总部才能够以不到一成的人力为超过九成的人员提供支援保障。

除了工作内容上的客观差异，廉署的高效还有深层次的管理体制上的原因。一方面，廉署工作人员“能进能出”。他们不是“国家干部”，端的不是铁饭碗，他们的身份就是政府雇员。如果工作不称职，不但可以被降职，还可以被解雇。相对于其他政府部门，廉署对职员的解雇权要大得多。根据《廉政公署条例》第8条的规定，如果廉政专员对任何职员的操守产生怀疑，他有权随时将其解雇，而且无需说明理由。自成立以来，专员行使这一职权解雇的廉署职员不下百余人。1993年，时任廉政专员的施百伟（Bertrand de Speville）曾经将执行处副处长徐家杰解雇，这是在廉署丢掉饭碗的最高级别官员。

另一方面，廉署在用人上唯才是举。人员晋升的关键因素是才干和实绩，年龄和资历放在次要考虑的位置。以执行处为例，下设四个调查科，分为16个大组，大组之下分设若干小组。调查科的领导叫助理处长，大组的领导叫首席调查主任，小组的领导是总调查主任。如果工作出色，年轻人30多岁就可以干到总调查主任（月薪69275港元至86515港元）；如果表现平平，可能多年原地踏步，50多岁还是普通的调查主任（月薪31280港元至49480港元）。表现欠佳的，还可以降职。职务越高，则薪水越高，别人眼红也没用。因此，无需开会强调，无需思想教育，绝大多数职员（包括资深职员）工作都十分努力，能够做到爱岗敬业。而负有考评员工职责的领导人员（总调查主任以上），对下属的评价必须做到公允持正，不得滥用职权。如果考评下属过程中被证实徇私舞弊、嫉贤妒能，这将被视为危害廉署的整体利益，当事领导可能会面临被解雇的风险，失去所有的一切。这样的机制，基本上可以保证工作努力的职员获得他应该获得的待遇和荣誉。所以，人人不用扬鞭自奋蹄。

与内地反贪的差异

香港廉署的职责与内地相比，有相似的地方，但也有不少区别。据笔者观察，主要的差异有以下几处：

其一，贪污的含义不同。香港所说的“贪污”，实际上指的是贿赂，“贪污”一词是习惯用法，约定俗成。其实香港法律使用的术语也是“贿赂”，如《香港法例》第201章的名称就是《防止贿赂条例》。而内地所指的“贪污”，即侵吞公款或公物的行为，在香港属于盗窃，由警察机构负责调查。

其二，管辖的范围不同。香港廉署与内地反贪局最大的区别在于，不但负责调查政府机构的贿赂行为，同时也负责调查私营机构的贿赂行为。执行处设两名处长，他们的职务称谓分别是“执行处处长（政府部门）”、“执行处处长（私营机构）”，分工一目了然。为什么会是这样？廉署防止贪污处处长陈志新曾经这样解释：“香港是一个统一的社会，对待廉洁不应有双重标准。你不能说，有廉洁的公务员，却有习惯于贿赂的商人，这两者相遇，会发生什么事呢？社会的标准应该是单一的，每个人都应该廉洁”。

另外，廉署还负责调查涉及香港法例第554章《选举（舞弊及非法行为）条例》的罪行，这在内地属于检察机关反渎职侵权部门管辖。

其三，贿赂的构成不同。香港特区法律禁止公务员未经许可接受利益，即便没有受贿的动机，即便接受的利益与公务无关，仍可能构成贪污。允许接受的利益，其范围和标准在《接受利益（行政长官许可）公告》中有详细规定。例如，公务员可以在特别场合（如生日），从私交友好处接受价值不超过1500元的礼物，而且利益提供者不能是接受人的下属；如果是借款，公务员从私交友好处每人每次借款不准超过3000元，从其他人士处借款不准超过1500元，而且提供人不能是下属，并且必须30日内还清。否则，都将触犯《防止贿赂条例》，构成刑事罪行。

其四，利益的范围广泛。包括礼物、借贷、报酬、佣金、职位、契约、任何服务或优待、执行或不执行职责，都属于禁止接受的“利益”。唯一的例外是现场款待，只要是当场招待的食物或饮品，不论价值多高都不包括在法律禁止之列。

其五，没有立案标准的限制。理论上贪污1元都会受到追究，廉署将其称之为“零容忍”的肃贪理念。曾经有一位内地到香港定居的女士，在香港法院打官司，胜诉了。后来她买了一个果篮送给法官，结果反而受到追究。电影《2046》拍摄的时候，有一个娱乐记者为了进入拍摄现场拍照，塞给门卫300港币，结果被判入狱3个月。据说最“微不足道”的案子，是一名下班探员看到有警员接受小贩贿赂价值10元的手表，当即将其拘捕。

香港廉署的工作还有一个特点是亲身举报和实名举报的比例很高，在全部举报中占70%以上。很显然，市民对廉署的工作有着莫大的信任和支持。正因为如此，上一任廉政专员罗范椒芬女士为那句家喻户晓的标语增加了两个字，改为：“香港胜在有你和ICAC”（Hong Kong our advantage is you and the ICAC）。有人形容说，每个人心中都有一座廉政公署，这才是香港社会最让人心动的地方。

人性化的执法水平

电影《金钱帝国》中对廉署成立之初时的办案景象是这样描绘的：审讯室冷气开到最大，桌上一盏刺眼的台灯，然后是漫长的讯问。时至今日，这样的场景已经不可能再出现了，廉署执法的人性化水平已经达到了相当高的标准。

我多次参观过廉署的审讯室，曾向香港同行详细了解过各种设施的用途。审讯室中最醒目的，当属那张三角形的桌子，这种形状的桌子在内地并不常见。据介绍，这种形状是由英国心理学专家设计的，他们认为方形的桌子对抗性太强，圆形的又太过融合，二者都不适合调查询问的用途，只有这种三角形最合适。房间的一端，墙上装有两个摄像头，一个拍摄室内全貌，一个拍摄计时和温度计读数。房间另一端设有一面“广角镜”，确保可以拍摄到每一个角落，避免疑犯以“背后有人恐吓”等借口翻供。温度计用来记录室内温度，确保室内保持常温，避免疑犯抱怨室温过低或过高，影响证供的可信度。审讯室设有三部录像机，讯问开始就同时启动，同步生成三本录像带。讯问结束后，一本作为原版录像带当场封存，封条上须有办案人员、疑犯双方签名；一本由办案人员使用，日后提交法庭作为呈堂证供；另一本交给疑犯自行保留。如果双方对录像内容有争议，或提交法庭的录像带出现故障，即启用封存的那一本。

讯问期间，如果疑犯觉得疲倦或者身体不适，可以要求休息或者见医生。廉署大楼一共有17间羁押房供疑犯休息，室内被褥洁净，光线明亮。其中有6间是专供较长期羁押人士使用的“豪华房”，配有独立卫生间和遥控电视。疑犯每日伙食标准为70港元，节日则提高到110港元，饮食包括面包、水果、鲜奶、盒饭，还有咖啡供应。羁押在此，除了丧失人身自由，其他方面难以挑剔。这样的羁押标准，简直好得似乎过于“奢侈”了。

除了执法文明，廉署的服务意识也相当到位。2009年，廉署专门负责内部监察的执行处L组一共受理了38宗非刑事投诉，内容包括廉署职员行为不检、举止粗鲁、疏忽职守、未彻底进行调查、未向举报人透露调查详情、未书面回复举报人、未解释中止调查的原因、拒绝提供廉署人员的姓名等等，甚至还包括一宗拒绝借用廉署大楼洗手间的投诉。对于上述所有投诉，廉署均一一进行了调查，经“廉政公署事宜投诉委员会”审核，认为其中两宗投诉有事实依据，13宗无事实依据，其余的仍在调查过程中。对于那宗拒绝借用洗手间的投诉，投诉委员会认为廉署职员指示投诉人使用附近加油站的洗手间而非廉署大楼洗手间的行为不当，当事人因而被上司劝诫。

在廉署的官方网页上，我见到了一个名为“公署电话册”的链接，点入一看，里面公布有总调查主任以上所有高级官员的姓名、部门、职位、分管工作和电话号码，整整4页文档。其中排在第一位的，就是现任廉政专员汤显明先生。我现在仍然记得，他的电话号码是2826-3111。不要以为这可能是“专员秘书”的电话，因为接下来就能看到专员私人助理钟慧芬女士、行政总部主管黄卓惠娟女士等人的号码。这个电话册每月更新一次，首页还注明了下次更新的具体日期，确保市民能够联系到即时在任的“领导干部”。从这些细节上，我深深感受到了廉署提供的公共服务的高水准。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com