基于村级事务流程化管理制度作用的探究——以宿松县北浴乡罗汉山村为例

○吴湖

（安徽省宿松县委党校 安徽 宿松 246501）

村级事务流程化管理，即将与群众利益密切相关的村级事务绘制成“流程图”并上墙公开，使广大群众知晓每项事务决策程序，便于跟踪监督，同时也使村（社区）干部在研究确定村级事务时有章可循、有规可依。宿松县纳入流程化管理的农村重点工作有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、其他村政事务等五大类，共22项。具体包括：村级党支部换届选举、发展党员、村委会选举、罢免村委会成员、村务民主决策、农村集体组织财务收支、土地补偿费分配、集体固定资产处置、集体资源项目发包、土地承包经营权流转、集体林木采伐、村务公开、民主议政日、宅基地发放、农村公益事业项目建设、涉农补贴和救灾救济款物发放、最低生活保障费发放、计划生育、农村新型合作医疗等，以及其他关系农村经济社会发展和农民群众切身利益的重要事项，同时在全县推行“四议两公开”工作机制。本文以安庆市宿松县罗汉山村为样本，对宿松县“阳光村务工程”进行了调查与研究，重点调研村级事务流程化管理制度对“难点村”所起的主要作用。

一、农村村级事务管理存在的主要问题

罗汉山村位于北浴乡的西南角，与湖北蕲春县毗邻。该村于2004年由原黄山村、赵岭村、八斗村合并而成，全村共29个村民小组，2903人，山场面积14000余亩，其中用材林5180亩，公益林5400亩，人均耕地0.4亩，人均山场4.8亩，是北浴乡面积最大、人口最多、经济基础较为薄弱、居住相对分散的一个行政村，也是宿松县“难点村”之一。

在罗汉山村调研过程中，主要采用与普通老百姓、党员代表、村干部面对面分别交谈的方式，探究全县村级事务管理中存在的主要问题，基本结论是村务公开不规范，具体表现在以下几个方面。

1、重视不够，规范不到位

由于部分村干部对村务公开工作的重要性认识未完全到位，怕暴露问题、怕失权、怕揭短、怕麻烦、怕引发矛盾、怕群众上访，对一些需要公开的事项不按时公开，或是只公开一些日常工作事项，而对群众密切关注重点事项不及时公开或不公开、半公开，避重就轻。在公开程序上，少数村在公开部分事项上，未严格按程序通过村民议事会和村务监督委员会进行评议、审核，就直接公开，将村（社区）事务陷入被动状态，缺乏公信力。

2、监督不力，机制不完善

截至目前，少数村（社区）尚无一套完整的内部村务公开监督制约机制，村民小组、村民议事会及村务监督委员会的主体和监督作用发挥不充分，导致部分村（社区）事务公开停留在表面形式，无法深入群众底层，加之村务公开没有必备制度做保障，村干部和广大群众的监督意识淡薄，从而导致村务公开的质量和效果受到影响。

3、业务不精，渠道不畅通

村务公开的主体是村干部和村集体的各种事项，监督的主体是广大村（社区）村民，然而从目前来看，部分村干部自身对村务公开的内容、程序、方法等了解甚微，导致在实际操作过程中无从下手、不尽人意，工作无从落实，群众无法满意，进而干群之间缺乏信息沟通和互动，使村务公开达不到预期目的和效果。

4、忽视反馈，效果不明显

当前，村务公开方面存在只重视公开形式，而忽视公开后群众的反馈意见，纯粹为了公开而公开的现象。各个事项的公开是为了满足群众需要，保障群众的知晓权、监督权，提高群众参与村（社区）事务的主动性和积极性，这需要村（社区）干部及时了解、收集和处理群众反馈的意见建议，查看村（社区）事务的公开有无落实，是否收到了公开的成效，而我们的干部却很少考虑公开后去搜集乃至如何搜集和处理群众的反馈意见，认为公开了就万事大吉。

二、宿松县农村村级事务流程化管理的主要做法

1、全面推行村级事务管理“流程图”

在村（社区）公开栏张贴群众最需要知道的“流程图”，并通过横幅、展板等形式广泛宣传。各村（社区）可按照“流程图”严格执行操作程序、操作要求和操作时限。“流程图”简单明了，广大群众对村级事务看得见、听得到、摸得着、信得过，实实在在拥有了知情权、参与权、决策权。通过张贴“流程图”，广大村（社区）干部知道了“干什么”、“怎么干”、“干到什么程度”。

2、全面推行“四议两公开”工作机制

由于村级党组织在村务决策中的主导作用不突出；农民党员主体作用不明显；村务管理不规范、随意性大。针对这些问题，宿松县按照省委省政府的部署，积极探索党内民主带动基层民主的实现形式，全面推行了以“村党组织提议、村‘两委’会商议、党员议事会或党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议，形成决议公开、实施结果公开”为主要内容的村级重大事项民主决策“四议两公开”工作机制。

从2010年5月起，宿松县将“四议两公开”工作机制在全县22个乡镇和208个村（社区）全面推开。为将这项工作落到实处，该县将推行“四议两公开”工作机制纳入到创先争优和“三级联创”活动的重要内容，作为评选“五个好”乡镇党委和“五个好”村（社区）党组织的重要依据。各乡镇成立了由乡镇党委书记任组长，相关部门人员为成员的村级“四议两公开”工作领导小组，领导小组下设办公室，与党建办合署办公。对应当民主决策的重大事项通过“四议两公开”工作机制进行决策，从根本上保证了党员群众的知情权、参与权和监督权，深受农民党员和群众的欢迎。

山场资源丰富是罗汉山村的优势，3000亩油茶基地项目，1000亩泡桐基地项目和1000亩高山蔬菜雨花菜基地项目，共6000亩山场都是罗汉山村集体资源，如何发包、怎样发包是罗汉山村两委碰到的一个大难题。2010年5—12月村两委利用《宿松县村级事务流程化管理》资料汇编，对照《宿松县农村集体资源项目发包程序》（见图1），公开、公平、公正如期发包，老百姓知道了办事流程，无任何异议。

图1 宿松县农村集体资源项目发包程序流程图

3、健全村级事务管理制度

一是农村集体资金管理制度，包括财务收入管理制度、财务开支审批制度、财务预决算制度、资金管理岗位责任制、财务公开制度等。二是农村集体资产管理制度，包括资产清查制度、资产台帐制度、资产评估制度、资产承包、租赁、出让制度、资产经营制度等。三是农村集体资源管理制度，包括资源登记制度、资源承包、租赁公开和招投标制度、资源承包租赁合同管理制度、集体建设用地收益专项管理制度等。

三、推行农村村级事务流程化管理取得的主要成效

1、增强了村党组织的领导核心和战斗堡垒作用

宿松县罗汉山村实践证明，村级党组织能否充分发挥领导核心作用，事关农村改革、发展、稳定的大局，关系着党在农村执政基础和执政地位的巩固。实施“阳光村务工程”之前，原来的三个小村虽然合并了，但村级事务实施各自为政，村党组织不能有效发挥领导核心和战斗堡垒作用，实施“阳光村务工程”之后干部行为规范，事务公正操作，结果公开透明。罗汉山村党支部一班人在发展党员、宅基地审批、重大资金审批等各项工作中，坚持阳光操作，认真按照流程化管理办事。

2、加强了农村基层民主建设

实施“阳光村务工程”以来，宿松县以民主评议、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治取得明显成效，群众的知情权、决策权、参与权和监督权得到有效保障。

为真正让群众知情并参与村务管理，罗汉山村推行“民主议政日”活动，畅通了沟通的渠道。“民主议政日”活动一般半年召开一次，内容主要是：村干部就半年来所做的重要工作和本村的重大事项向与会群众汇报，并征求意见，群众对不明白的问题可以当场质询，村干部当场解答和说明，当场不能解答的限期予以答复。群众评价这项活动时说：以往是“公道不公道，只有天知道”，现在是“公道不公道，一问就知道”。

据调研，民主评议村干部制度已在宿松县全面实行。罗汉山村村民可直言不讳评议基层干部。2011年1月10日，罗汉山村68名村民代表集中听取村干部的述职，并进行评议。村干部们将一年来的思想建设、工作作风、工作业绩、廉洁自律及存在的问题，实事求是地向与会党员和村民代表述职。在宿松，村务决策“书记主任碰碰头，两委班子点点头，群众不知哪一头”的现象已得到转变。

3、融洽了干群关系

实施流程化管理后，宿松县各村在事务办理及办结后都能做到及时公示，主动接受群众的监督。各村在集体资源的发包、村民生工程变动、重大工程招标等事项中，本着事前公示、细节透明、结果公开的原则，严格办事程序，得到了村民的认可。实施“阳光村务工程”以来，全县村级财务做到每月10日逐笔公开，村干部主动接受监督，办事程序公开，干群关系融洽，一年来无一例信访事件发生。

4、提高了村级事务管理科学化、民主化、规范化水平

推行村级事务流程化管理，进一步完善了村级民主决策制度，提高了村级事务科学化、民主化、规范化水平。清晰的办事流程使工作人员及反映问题的群众有了可供查阅的参考依据，促进了矛盾的化解。具体措施与效果表现在以下几个方面。

（1）决策程序科学化。村务决策程序分为议题的提出、讨论、确定、表决、执行、监督等六个环节。重大村务决策方案由村两委会议研究提出，提请村民代表会议通过；重要村务议题由村党支部书记和村委会主任协商后提出方案，并提交村两委会议研究。

（2）议题讨论民主化。坚持走群众路线，重大村务决策前要广泛征求村民、党员的意见，集思广益，集中民智，充分体现村民的意愿。凡事关村民切身利益的决策项目，就其内容合理性、合法性问题，须向上级有关部门咨询。没有通过咨询或论证的，不能进入下一个决策程序。

（3）会议表决规范化。除召开村民会议、村民代表会议、村党支部换届选举会议应到人数另有规定外，其他各类会议，规定实到会人数超过应到会人数的半数，会议有效；得到的赞成意见（票）超过应到会人数的半数，形成决议。

[1]韩贺彬、汪国梁：安徽深入推进“阳光村务工程”[EB∕OL].人民网.

[2]“阳光村务工程”建设的实践与思考 [EB∕OL].安徽省金寨县纪委.