企业职工养老保险可持续发展评价——以辽宁为例

闵晓莹 张庆君

（渤海大学，锦州 121013）

一、引言

我国现行的城镇企业职工基本养老保险制度是社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，这一模式体现了公平与效率的结合，具有极为重要的意义。但是在人口老龄化和老年人口高龄化的压力下，该制度可持续发展面临着诸多问题，例如统筹资金长期收不抵支、个人账户空帐运转等，制度运行面临危机，以至于对制度本身的可持续发展构成巨大挑战。我国“十二五”期间中国60岁以上老年人口年均增长800万以上，总量将突破2亿，人口老龄化和高龄化又给养老保险带来巨大的压力，因此有必要对现行养老保险制度可持续发展性进行判断，尽早调整思路并采取有效措施，从而建立一个能应对老龄化、与社会经济协调发展的养老保障制度。蔡向东（2009）从现行制度的财务状况、制度设计、运行管理、目标实现程度以及对外部环境的影响等方面，对现行制度的可持续性进行了实证分析，做出现行制度不可持续的基本判断；柳清瑞、穆怀中（2009）以辽宁试点为例采用充足性、可负担性、可持续性和稳健性指标对城镇养老保险制度运行的合意性进行了分析；路锦非（2012）也采用了这四项指标分析中国养老保险制度的问题。本文在借鉴世界银行的养老保险制度评价体系，以及上述文献中对中国养老保险制度运行的评价方法，从财务可持续性、覆盖广泛性、可负担性、充足性、公平性等方面对辽宁企业职工养老保险制度可持续性进行了评价研究。

二、辽宁企业职工养老保险可持续发展评价研究

（一）评价标准

根据世界银行2005年提出的养老金制度改革的目标，以及借鉴蔡向东（2009）、柳清瑞、穆怀中（2009）和路锦非（2012）等人对中国养老保险制度运行的评价方法，并结合辽宁省辽宁企业职工养老保险制度运行的实际情况，认为对辽宁企业职工养老保险可持续发展的评价标准应该具备五个方面，即财务的可持续性、覆盖的广泛性、可负担性、充足性、公平性。

1.财务的可持续性。设计养老金时最关键的先决条件是财务可持续性是否能够得到满足，因此，判断养老保险制度可持续发展的首要标准也应是看其财务是否具有可持续性。养老金计发能力是测定养老保险财务可持续性的重要指标，它是全年养老保险收缴总额与全年养老金发放总额的比率。当计发能力等于1时，说明当年收支平衡；计发能力小于1，表示当年养老金收不抵支；计发能力大于1，说明养老金收支之后有结余，具有可持续发展空间。

2.覆盖的广泛性。判定养老保险制度可持续发展的另一个重要参照标准是公众的参与程度。企业养老保险在制度设计上要照顾到城镇职工、公务员及事业单位、农民工、农民这四个群体，最大限度地扩大覆盖面。城镇企业职工基本养老保险覆盖面可用城镇参加养老保险的人数与应该参加养老保险人数的比率来衡量。

3.可负担性。可负担性是指养老金负担要保持在合理的范围内，缴费率不能过高。缴费率是衡量养老金制度可负担性的重要指标。根据世界银行的经验，在发达国家，如果强制性缴费率超过20%，养老金制度就会对该国产生不利影响；而对于中低收入国家，这个标准最低应该是10%左右。过高的养老保险缴费率会加重企业和个人的负担，直接导致缴费率和覆盖率过低，从而导致实际保费收入不足。

4.充足性。国际上一般选取养老金给付替代率来衡量养老保险给付的充足性，它是指劳动者退休时的养老金水平与退休前工资收入水平之间的比率，用以衡量劳动者退休前后生活保障水平的差异。合理的养老金替代率对于保障退休人员的生活，维护退休人员的基本权益，保持社会安定有重要意义。世界银行的经验表明，一个典型的全职职工强制性税后收入的替代率只有达到40%，那么其退休收入才能够维持该职工退休后的生活水平。

5.公平性。判断养老保险制度是否公平可以从两个方面来考察，一是代际之间是否公平，即在职一代与退休一代之间的养老资源分配问题；二是代际内是否公平，即养老资源在退休群体中的公平分配问题，也就是不同地区、不同群体之间的分配问题。

（二）实证评价

1.巨额财政资助下财务仍不具可持续性。我国养老保险制度从1993年开始由“现收现付制”转向“统账结合”，即社会统筹和个人账户结合的养老模式。由于旧制度的“隐性债务”①采用“现收现付”的筹资模式时，特定时点累积的对政府部门索取养老金的权利价值，减去历年滚存的基金余额，其差称为隐性债务。带来巨额的转制成本，现行制度下社会统筹账户的缴费积累不足以发放当期养老金，其缺口还得依靠挪用个人账户基金，也就是个人账户实际上属于“空账运转”。2001年辽宁省成为我国首个“做实”个人账户养老保险体制改革的试点省份，但结果并不尽如人意，当期统筹部分的资金缺口还是由国家和地方财政买单。按照辽宁的试点方案，做实个人账户的比例是8%，中央财政进行定额补助，从2001年到2006年，中央财政每年补助14.4亿元。以当时的参保人数算，中央财政补贴占个人账户资金的3.75%，地方财政补贴1.25%，另外从职工缴费当中拿出3%，加在一起是8%。由于中央的补贴为定额补贴，压力均集中于地方财政；与此同时，已经做实的个人账户资金无处投资，连年贬值。随着辽宁每年养老金支付基数增加，失去个人账户资金支援的统筹基金缺口越来越大，根据《2011中国养老金发展报告》披露，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146.5亿元，2011年这个数字达到约200亿元。依赖中央财政也难以维系庞大的养老支付体系，目前辽宁又开始“借支”个人账户资金以填补统筹基金缺口，改革又回到原点。

这里我们引入总计发能力和征缴计发能力两个指标，分别衡量有财政资助和没有财政资助时的养老保险收支平衡情况。通过图1数据可以得到2001年至2010年的总计发能力均大于1，而征缴计发能力在0.8左右（图2），这说明是如果没有历年各级财政的支持，养老保险的征缴收入不足以支付当期的退休人员的养老金；如果把做实个人账户考虑进来，也就是征缴收入中的一部分（2006年前为11%，2006年后为8%）积累起来不用于当期支付，那么将进一步加大统筹资金缺口，无论是总计发能力还是征缴计发能力都将下降，养老保险的财务可持续性更加无法实现。

图1 辽宁省企业职工养老保险基金收支情况

图2 辽宁省企业职业养老保险计发能力

2.制度上实现了覆盖广泛性。《辽宁省城镇企业职工养老保险条例》规定，行政区域内的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业（含港澳台投资企业）、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工依法纳入基本养老保险的覆盖范围，同时针对缺少单位依托的城镇居民，包括城镇个体工商户及其雇工、自由职业者，辽宁省也颁布了多项养老保险管理规定。随着2005年《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》的出台，辽宁省各市纷纷出台被征地农民社会保障实施办法，将被征地农民按照户籍和年龄的不同分别纳入相应的养老保障范围，这意味着养老保险的覆盖范围进一步加大。

应该说现行制度实现了企业职工养老保险覆盖的广泛性，从实际执行情况来看（见图2），辽宁省企业基本养老保险覆盖率有逐年上升的趋势，但仍然有很大的空间和潜力。目前参保人数中基本覆盖了国有和集体企业职工，但绝大多数工作和收入都不稳定的私人企业雇工、灵活就业人员、以及规模庞大的农民工群体仍游离于制度之外，这主要还是由于缴费率过高导致进入门槛太高，无力缴费者只能自动放弃，这使得更需要有社会养老保障的那部分人口恰恰被制度自然排斥在外。

图3 辽宁省企业职工基本养老保险覆盖率

图4 辽宁省企业职工养老保险个人缴费负担情况

3.灵活就业人员和企业的负担沉重。辽宁省从2001年开始试点到2008年，社会统筹平均缴费率约为22.5%，2009年开始辽宁省执行统一的企业职工基本养老保险政策，其中重要的一项就是统一缴费基数和缴费比例，企业缴费比例为上月工资总额的20%。企业职工缴费比例为本人上年度月平均工资的8%，这也是我国现在普遍执行的城镇职工基本养老保险缴费标准。但这一缴费水平远远高于世界上其他国家，目前我国社保缴费率在世界181个实行养老保险制度的国家中排名第一。职工个人缴费的负担情况用个人缴费额占人均可支配收入比重来衡量（见图4），辽宁省2001年-2010年个人缴费比重有所上升，这也和近年来多次上调职工工资有关，个人缴费额占可支配收入的14%-15.9%之间，企业职工基本可以承受。但由于自由职业者、城镇个体工商户业主全部自己承担缴费基数的18%，特别对于收入不稳定、生活贫困的人群来说缴费压力很大。20%的缴费水平企业还是能够承担的，但同时企业还承担着医疗、失业、工伤、生育等四大基本社会保险，再加上住房公积金，企业合计缴费占企业工资总额的40%以上，较高的缴费比例挤占了企业利润，增加了企业的成本、影响投资，制约其参保积极性。

4.养老金收入不足造成企业职工退休后的生活水平大幅下降。辽宁省2001年至2005年养老保险替代率在50%以上，2005年以后降到50%以下的水平（见图5），表明企业退休职工退休后的养老金收入不到退休前工资的一半，这意味着退休后生活水平出现了大幅下降，也说明退休职工的养老金收入不及在职职工工资的一半，两者的收入相差悬殊。目前国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的养老金最低替代率为55%，我国国务院1997年的文件也确定了企业退休职工养老金的目标替代率为58.5%。以国际经验来说，如果退休后的养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。按照国际标准来看，辽宁省企业职工退休以后的生活水平会明显地低于退休之前。如果再考虑到高达28%的养老金缴费率，应该说实际替代率水平更低。这是各省市共同存在的问题，现在我国养老保险实际替代率水平已居于世界160多个国家排名的末位，成为世界上养老保障水平最差的国家。

另外，养老保险的充足性还受到通货膨胀、工资上涨、养老基金收益率等因素的影响，在养老保险缴费条件相同情况下，基金收益率越低，工资增长率越高，通货膨胀率越高，最后投保人所能获得替代率就越低。

5.养老保险在代际间和代际内都存在不公平性。我国从“现收现付”向“统账结合”的养老保险制度过渡形成的巨额转制成本，社会统筹无法填补如此大缺口，社会统筹账户和个人账户采用了混账管理，挤占了个人账户资金，实际上个人账户只是名义上的积累，是由当代人也就是在职企业员工承担着上一代人的养老金。转制成本是代际传递，把当代问题推给了后人，代际之间存在着不公平性。这与既要满足当代人的养老保险需求，又不危及后代人的养老保险需求的可持续养老保险制度不相符。目前对我国养老保险隐形债务的规模测算没有一个公认的结果，2006年世界银行研究数据显示，我国养老保险隐形债务高达13.56万亿元。

现行养老保险制度各地区的替代率存在很大差距。2007年替代率最高的河北省是55.76%，最低的北京是35.6%，两者相差20个百分点，辽宁省替代率是42.72%，较当年全国平均水平48.27%略低。

另外，企业与事业单位之间的养老金差距也非常显著。我国目前实行的是“养老金双轨制”的退休制度：企业职工实行社会统筹，机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。企业与机关、事业单位人均养老金的差距在逐年扩大，公务员及事业单位个人养老金替代率大于80%。特别是公务员不缴纳养老保险费，养老金却不仅非常有保障，而且远远高于企业人员，双方的养老待遇差距越来越大，2012年辽宁省辽宁企业退休人员养老金将进行第八次上涨，将达到月人均1586元，但这只达到公务员退休工资三分之一，这种差异背离了社会公平。

图5 辽宁省企业职工养老保险替代率

三、结论与政策建议

本文通过对辽宁省企业职工养老保险制度可持续发展的评价研究，认为目前辽宁省养老保险制度运行情况并不符合可持续发展的标准，主要体现在养老保险的征缴收入不足以支付当期的退休人员的养老金，做实个人账户主要依赖于各级财政的支持，而且会加大统筹资金缺口，养老保险的财务可持续性难以实现；养老保险主要覆盖了国有和集体企业职工，私人企业雇工、灵活就业人员、农民工参保率低；过高的缴费率使灵活就业人员和企业的负担沉重；养老金收入不足造成企业职工退休后的生活水平大幅下降；代际间和代际内都存在不公平性。针对目前养老保险制度存在的问题，应该采取以下有效措施实现其可持续发展性。

1.解决转制成本是解决财务不可持续的关键。制约财务可持续性的主要因素是转制成本的承担问题，目前我国通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度债务的方法造成巨大的资金缺口，社会统筹收不抵支的情况下挪用个人账户、提高缴费率，又进一步造成个人企业负担加重、低收入群体无力承担等问题。首先，中央和地方财政应该主动承担一部分转制成本，并且规定中央和地方各自承担的比例，做到责任分明。从近几年我国财政收入情况来看，政府完全有能力通过调整财政支出结构，增加对养老保险的补助支出来解决转轨成本；其次，具体方式可以考虑变现部分国有资产补充养老保险基金、发行特种债券等；再次，届于我国养老基金极低的收益率，以养老保险基金为主体的社保基金投资模式改革也势在必行，提高养老基金运行效率以促进其保值增值，具体投资运营可以设置专门的养老金投资管理公司或者监督机构来负责。

2.适当降低缴费率。现行养老保险制度将缴费率设计得过高，特别是企业的缴费率已经达到了其所能承受的最大限度，这不仅加重了企业和职工的负担，还导致逃缴、欠缴、覆盖面无法扩大、养老金收入严重不足，从而又影响了第一、二两个标准的实现。养老金缴费水平应与替代率的水平相一致，缴费率高替代率也应该高，否则就应对缴费率水平进行适度调整。为缓解灵活就业人员的缴费压力，还可以设置多个缴费档次，由参保人根据自己的实际情况自主选择，例如辽宁省灵活就业人员和个体工商户业主及其从业人员可以自愿选择60%、70%、80%、90%、100%当中的任一缴费档次比例进行缴费。建立养老保险个人缴费减免补偿机制，也有利于化解养老保险缴费对城镇中低收入者的巨大压力。

3.统筹层次的提高和便携性增加有利于扩大养老保险覆盖面。除了个人和企业缴费率的适当降低，还要提高养老保险的统筹层次，使养老基金跨市及跨省转移接续顺畅。一直以来我国养老保险便携性差、转移困难，这不仅阻碍了劳动力合理流动，也是各地待遇差距明显的主要原因。2009年10月辽宁省决定实行企业职工基本养老保险省级统筹制度，包括统一的养老保险政策、保险费征收主体、缴费基数和缴费比例、养老金计发办法和养老保险基金管理办法等。2010年1月1日起我国开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，基本养老保险的跨省转移成为了可能。2010年7月1日辽宁省实施《辽宁省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法》，这意味着养老保险省内跨市转移进入到实质性操作阶段。辽宁省社会保险事业管理局2010年在全国率先建成了全省转移信息系统平台，养老保险转移手续15个工作日就能完成。这些制度和管理办法的出台都将进一步完善养老保险制度，有利于提高养老保险的便携性，从而扩大其覆盖范围。

4.上调养老金、完善企业年金以满足养老水平的充足性。改变目前企业退休职工养老水平低下的现状，首要的是根据平均工资增长和物价上涨水平调整养老金替代率。2011年辽宁省普遍上调了企业退休人员基本养老金，依据退休时间越长、职称越高，月上涨幅度越大并照顾艰苦边远地区的原则，退休职工的整体养老金水平有所提高，但距离58.5%的养老金目标替代率仍有一定差距。其次，完善企业年金①是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。补充养老保险计划。我国企业养老保险设计也是包含企业年金在内的“三支柱模式”②包括由政府负责的基本养老保险、由企业负责的企业年金和由个人或家庭负责的养老储蓄。，但由于基本养老保险缴费率已经过高，绝大多数企业没有能力参与企业年金计划。因此，企业年金要成为目前退休待遇的有力补充前提条件是企业缴费率的降低，同时加强基金的投资运行管理，增加投资收益率。

另外，政府也应积极宣传和鼓励有条件的参保人延长缴费时间，形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制。

5.提高养老保险统筹层次，促进代际内的公平性。世界上很多国家公务员和企业员工实行不同的养老保险制度，但两者的养老金替代率差距并没有如此悬殊。我国机关事业单位的养老金可以与企业保持一定差距，但要在适度范围之内。我国多个省市也曾进行过试点改革，但都没有彻底进行下去。要完善我国养老保险体系，首先要完善企业年金的制度，使因改革下降部分的待遇能够得到恰当的弥补；其次避免在事业单位内部进行分化，引发利益冲突阻碍改革；最后公务员要与事业单位共同参与改革，避免事业单位有攀比心理。

实现全国养老保险统筹是调整和缩小地区间、城乡间养老金差距的最根本办法，2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》首次确立了基本养老保险基金“全国统筹”的目标，但如何落实仍存在很多问题。可以分阶段实现，首先是各省内的统筹，然后是跨省转移，最后实现全国统筹的终极目标。

〔1〕Robert Holzmann，Richard Hinz.Old-age Income Support in the 21th Century：An International Perspective on Pension Systems and Reform[R].Washington DC：The World Bank，2005.

〔2〕尼古拉斯·巴尔.郑秉文等译.福利国家经济学[M].中国劳动社会保障出版社，2004年.

〔3〕柳清瑞等.城镇基本养老保险扩大覆盖面问题研究——以辽宁为例[J].辽宁大学学报，2009（7）.

〔4〕边恕，穆怀中.对我国养老金名义个人账户制及其财务可持续性的分析[J].经济与管理研究，2005（5）.

〔5〕柳清瑞，穆怀中.中国城镇养老保险制度运行的合意性分析——以辽宁试点为例[J]，人口与发展，2009（1）.

〔6〕姜瑜.养老金替代率下降凸显商业保险重要性，上海金融新闻网，2011.6.21，http：//www.shfinancialnews.com.

〔7〕蔡向东.统账结合的中国城镇职工基本养老保险制度可持续性研究[D].吉林大学博士学位论文，2009年.

〔8〕路锦非.从国际养老金制度评价体系看中国养老金制度的问题及对策[J].华东经济管理，2012（3）.

〔9〕中国经济社会发展统计数据库.http：//tongji.cnki.net/.