中央转移支付审计：财政审计大格局的重要环节

蒋素芝 李厚喜

（1.新疆财经大学，乌鲁木齐 830012；2.国家审计署审计科研所，北京 100086）

财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，而转移支付是现行财政体制下的核心内容之一。因此，围绕构建财政审计大格局，国家审计应积极强化对中央转移支付的监督力度。

一、中央转移支付审计的基本内容

（一）中央转移支付概况

财政转移支付是指上级政府通过预算安排对下级政府无偿的资金拨付，并形成有效的激励约束机制，推动经济社会资源的优化配置，以此实现国家意志。1994年分税制改革后，中央逐渐建立并完善了对地方的转移支付制度，形成了比较科学的转移支付体系。

在完善转移支付制度过程中，中央积极借鉴国际经验，不断丰富转移支付类型，调整转移支付结构，完善转移支付办法，提高转移支付的透明度。当前，中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两大类：一般性转移支付旨在促进基本公共服务均等化建设和保障国家重大政策实施；专项转移支付主要是为了实现中央特定政策目标，专款专用。

在改善政府治理能力过程中，中央转移支付逐渐成为调整中央与地方财政关系的主要工具，成为提高地方政府公共服务能力、落实国家宏观调控政策、推动区域协调发展的重要财政手段，并构成合理配置国家公共资源、有效整合国家宏观调控力量、提高政府治理水平的重要途径。2010年，中央财政安排转移支付2.73万亿元，保障了中央重大战略决策的落实，有力地推动了经济社会健康发展。所以，加强中央转移支付审计建设成为理顺财税体制、改善财政绩效的重要措施，成为完善政府治理、提高经济社会运行效率的重要内容。

（二）中央转移支付审计的具体内容

中央转移支付审计应从规范财政秩序、加强财政管理、深化财税体制改革、规范政府活动、提高政府运行有效性等着手，合理确定其具体目标。本文认为中央转移支付审计应包括以下4个方面的内容：

1.中央转移支付的真实性、合法性情况。通过审查财政转移支付资金的真实性、合法性情况，系统监管财政资金流向，保障财政资金安全。当前中央转移支付过程中，仍存在大量的违法违规行为，预算编制、执行存在诸多问题，转移支付真实性、合法性审计仍是加强财政监督的基本内容。积极查处违法违规问题，及时揭示转移支付过程中存在的风险，有助于防范财政风险，维护财政安全，也有助于提供大案要案线索，推动廉政建设。

2.落实国家宏观政策的相关情况。以转移支付资金和政府活动为审查对象，监督国家宏观政策的落实情况，分析国家政策的有效性，提高政府执政水平。中央转移支付，是落实国家宏观调控政策、实现国家宏观调控目标的重要媒介。依托转移支付资金，中央实施了一系列宏观政策，涉及农业、教育、环境、科技、住房、社会保障等各个方面，改善了社会民生，促进了国民经济社会健康发展。加强国家宏观政策落实情况的监督，有助于进一步完善国家政策，改善国家宏观调控条件，促进政令畅通，提高政府执政水平。

3.中央转移支付的绩效情况。通过对中央转移支付进行事后评价，全方面分析财政转移支付政策的有效性，推动改善财政绩效。转移支付资金存在浪费、闲置、重复建设等诸多不良现象，部分项目质量不合格，滋生腐败和社会矛盾，影响政府形象，败坏社会风气。在转移支付真实性、合法性审查基础上，审计署应强化转移支付绩效审计，合理设计转移支付绩效审计标准体系，提高转移支付的有效性，并通过问责机制保障资金安全高效使用。

4.中央转移支付体制机制的运行情况。通过深入解剖转移支付体制机制，全面分析转移支付流程，为改进转移支付制度、完善政府治理提供可操作性建议。中国经济社会环境和政府管理体制正发生急剧变化，原有的财政激励约束机制存在不适应现实发展要求的情形，各级政府、各部门的支出责任没有法定规定，部门利益严重影响政治机制运行有效性。通过审查和监督，有利于揭示转移支付体制存在的问题，有助于清晰划分政府间财权、事权责任，改善转移支付制度的有效性，提高转移支付资金使用效率。另外，中国尚没有建立中央转移支付的有效监管框架，诸多财政资金游离于监督之外，不利于发挥国家宏观调控职责。通过监督和问责，有助于建立以资金和政府活动为对象的全方位监管框架，推动改善国家治理。

二、中央转移支付及其审计存在的问题

（一）中央转移支付存在的问题

中央转移支付存在系统性漏洞，在项目设置、审批、资金拨付、资金使用、资金结余管理等环节均存在缺陷，财政资金存在被分割、肢解、蚕食等问题，转移支付资金管理不到位，财政资金安全性不高，使用效率较低。

1.转移支付项目设置不合理，审批程序存在漏洞。中央转移支付种类繁多、政策内容交叉、多部门管理等问题长期存在，导致资金投向分散，部分专项资金设置已偏离原有的政策目标。审计发现的问题有：转移支付科目设置不合理，部分一般性转移支付具有专项转移支付的特征；个别企业用同一项目申报取得多项专项资金；部分单位虚报项目，套取中央补助资金。

2.转移支付预算安排、资金拨付程序有待完善。一方面，大多数省份没有严格执行财政转移支付提前告知制度，有关转移支付的预算编制不完整，没有严格执行相关财政制度要求。另一方面，部分上级财政部门未及时拨付转移支付资金，造成预算单位年底资金结存；部分企业伪造国家审批文件和银行证明，骗取专项资金；部分单位截留转移支付资金，转做他用。

3.转移支付资金绩效不高。转移支付资金补助单位违规使用资金的情况大量存在，转移支付资金被挪用、挤占、截留现象大量存在。例如，部分转移支付资金在当年未使用，结转下年使用；拨付给相关企业或其他单位的专项资金长期闲置或被挪用；配套政策设计程序和政策意图不一致，导致部分地方存在负债配套、虚假配套等问题。

4.转移支付资金结余管理不到位。结转结余成为改变转移支付资金用途的重要方式，影响转移支付效率。2010年中央转移支付审计发现以下问题：财政部门及其他资金使用部门并没有真实完整反映资金结转情况；部分财政部门预算执行报告未反映转移支付的全部结余资金；部分单位的专项资金长期结转；由于项目迟迟未开工，部分企业专项资金长期闲置；部分专项结余资金被挪用，等等。

（二）中央转移支付审计存在的问题

审计署虽然把中央转移支付纳入财政审计总框架下，但对中央转移支付审计力度仍然不够，主要表现在审计覆盖面不足、绩效审计不到位等方面。

1.中央转移支付审计的覆盖面不足，缺乏对全部资金进行有效监督。审计署与地方审计机关对于中央转移支付审计的权责划分存在缺陷，审计署各部门组织和分工不科学，没有人力、精力和资源对全部中央转移支付资金进行详细审计，而地方审计机关没有把中央转移支付资金纳入地方预算执行审计框架。

2.审计机关缺乏对中央转移支付流程的详细审计。中央转移支付包括项目设置、资金预算安排、项目审批、资金拨付、配套资金安排、资金使用、资金结转结余等环节，特派办主要关注中央资金的拨付、管理和使用环节，对资金的筹集、分配、结余等环节的情况了解不多，而派出局没有责任和资源关注各部委专项转移支付的设置、审批及监管情况。

3.对中央转移支付体制机制运行情况的关注度不高。当前审计偏重于具体项目和具体单位，对中央转移支付总体情况了解不够，对问题进行整体性和综合性的分析和提炼不够。转移支付资金管理部门缺乏完善的内部控制制度，中央转移支付审计尚缺乏对资金管理及使用部门内部控制评估的具体框架。

4.中央转移支付绩效审计不健全。审计监督主要围绕资金的真实性、合法性而展开，审计署虽建立了综合型的绩效审计模式，但由于财政绩效审计评价体系和转移支付绩效审计标准不健全，缺乏科学的指导和评价依据，也缺乏开展转移支付绩效审计的相关资源，审计署尚未对转移支付资金的使用情况开展全面的绩效审计。

（三）中央转移支付体制对审计的影响

一方面，中央转移支付存在系统性缺陷，缺乏统一的制度设计和政策指导，导致审计不能很好地发挥“免疫系统”功能。在我国经济社会转型过程中，政府间权责划分不到位，转移支付制度不健全，导致审计监管困难，影响审计效率。中央与地方之间的公共服务管理权限和筹资责任不清晰，影响中央转移支付各环节的顺畅进行，影响系统性地监督问责。中央转移支付的系统性问题，还致使对虚报、挪用等舞弊问题的问责机制不健全，审计整改的权威性和执行力不强。另一方面，审计缺乏有效性致使很难深层次剖析中央转移支付存在的问题。中央转移支付的系统性缺陷是导致审计缺乏效率的重要原因。当前中央转移支付审计主要是资金真实性合法性情况的审查，揭示的问题较多集中在资金闲置、挤占、挪用等舞弊方面，没有时间、人力、资源来揭示和查处决策失误、损失浪费等管理问题，很难深层次揭示转移支付制度问题，很难对中央转移支付进行总体评价，无力全方位评估转移支付政策的合理性、有效性。

三、加强中央转移支付审计的建议

中央转移支付是财政政策的重要内容，是实现国家宏观调控目标的重要手段。加强中央转移支付审计，应从改善政府绩效的角度着手，围绕构建财政审计大格局，改进政府运行效率，提高政府合理配置资源的能力，并与有效的行政管理体制相协同，推动提高政府执政水平，完善国家治理。

（一）积极推动财政转移支付制度改革

1.推动转移支付法制化、规范化。从理清政府间财权、事权责任角度研究改革财政转移支付制度，及时制定财政转移支付相关法律文件。在明确各级政府、各部门的政府责任基础上，合理有效划分中央与地方之间的财权、事权关系，完善转移支付制度。审计署应定期评估转移支付职权划分、支付流程、支付办法等规则的合理性，为清晰界定政府间权责、制定转移支付法律提供参考。

2.推动简化转移支付体系，调整转移支付结构。简化中央对地方转移支付方式，减少资金的上划下转，增强地方政府支出责任。为进一步规范一般性转移支付，审计机关应定期评估一般性转移支付的有效性，提供一般性转移支付测算办法的参考依据，推动建立基本公共服务标准体系和均等化标准。在财政审计大格局框架下，结合专项审计调查、经济责任审计等审计内容，彻底摸清各部门专项转移支付设立用途、服务主体及实际使用效果，为清理、调整、整合专项转移支付提供依据。在转移支付审计过程中，加强对转移支付设置、申报、审批、结余结转等事项的审查，推动提高专项转移支付的及时性、规范性、公平性和透明度。

3.推动修改《中华人民共和国预算法》，增强预算完整性、权威性、严肃性、透明度，加大监督和问责力度。进一步明确审计机关的预算监督职责，保障审计机关依法实施审计监督，加强财政监督与审计监督的协调配合。通过审计各级政府、各部门关于中央转移支付预算的编制与执行情况，推动财政部门进一步细化预决算公开项目。督促财政部及相关部门尽快解决转移支付在地方预算决算的编制问题，提高地方预决算编制的完整性、真实性、合法性，地方审计机关应将所有转移支付资金都纳入审计范围，保证地方政府将所有转移支付资金都纳入预算范围。

4.推动健全转移支付内部监管框架。督促财政部健全覆盖转移支付资金全过程的内部控制制度，构建财政转移支付的内部控制制度，建立转移支付资金使用情况跟踪问效制度，定期报告转移支付相关情况，建立事前、事中监督框架，加强内部监督和问责。省级以下政府也应建立财政内部控制制度，加强内部监管。审计机关定期对财政内部控制制度和转移支付激励约束机制进行评估，作为监督和问责的重要依据。

（二）创新审计工作，健全转移支付审计体制机制

1.整合审计资源，加强对转移支付审计力度。对中央转移支付开展一次详细审计，全面了解转移支付体制、转移支付资金管理制度、转移支付项目设置、资金分配方案、资金使用及结转结余等流程情况。围绕财政审计大格局框架，建立转移支付的日常监督机制，探索对转移支付进行事前、事中监督框架，并每年针对重要项目开展专项审计调查，开展有效的延伸审计和跟踪审计，强化专项监督。加强与地方审计机关合作，健全省以下转移支付审计体制机制，地方审计机关应把地方性转移支付纳入本地财政审计总框架下，尽快彻底摸清省以下转移支付现状。审计署应逐步建立中央转移支付审计与省以下转移支付审计有机衔接框架，提高转移支付审计全面性、有效性。

2.深入开展转移支付绩效审计。推动出台有助于开展绩效审计的法律法规，建立转移支付绩效审计标准，根据转移支付科目细化审计项目，强化对重要转移支付项目和相关资金的绩效审计。深入评估转移支付流程的有效性，推动相关部门开展专项项目后评估，以改善绩效管理。对转移支付评价标准进行评估，推动健全转移支付评价体系和考核机制，构建有效的激励约束机制。

（三）健全政府管理体制，推动国家制度建设

1.推动转移支付管理体制改革。在推动转移支付法制化、流程化的同时，政府应逐步建立专门的转移支付机构，加强对转移支付资金和项目的统筹安排，逐步确立职责明晰、管理科学、全程监督、有效问责的转移支付体制。审计署应随着中央资金的流向加强监督，实现“上审下”与“同级审”联动审查转移支付的有效机制，重点审查地方政府落实国家宏观政策和预算执行的相关情况，积极评估转移支付各环节的相关情况。

2.进一步理清职责，增强审计职责的独立性、透明度和权威性。在对中央转移支付审计过程中，摸清其涉及范围，有效评估各级政府转移支付职责，推动理顺各级政府、各部门的转移支付职权分工。加强对地方审计机关在中央转移支付审计业务方面的领导和管理，进一步理顺上下级审计机关之间、审计机关与其它政府机关之间、审计机关与人民代表大会之间的关系。强化地方审计机关履行审计职责的独立性，提高地方转移支付审计结果的公开性、透明度，增强地方审计整改的权威性、执行力。

〔1〕罗宾·鲍德威，沙安文.政府间财政转移支付：理论与实践[M].中国财政经济出版社，2011.

〔2〕李萍.财政体制简明图解 [M].中国财政经济出版社，2010.

〔3〕苏明，王常松.我国财政转移支付制度的现状分析与对策[R].财政部财政科学研究所研究报告，第117期，2007.