上海地方财政科技投入市区联动机制研究

张仁开

（上海市科学学研究所，上海 200235）

区（县）是上海创新驱动的活力之源，也是上海转型发展的主战场。县域经济处于国家经济与社会发展的最基层，是省（市）域经济的有机组成部分，而县域科技则是县域经济发展的主要动力源，县域科技进步在根本上决定了县域经济、社会发展的速度和质量。对上海而言，区县科技是全市科技的活力之源和实力之基，区县兴则全市兴，区县活则全市活，全市科技、经济实力的提升有赖于各区县科技能力的增强。建立财政科技投入市区联动机制，促进区县创新发展、转型发展，真正发挥区县在创新驱动、转型发展中的主动性和能动性，既是上海科技发展的内在要求，也是上海经济、社会发展的战略需要。

一、上海区县财政科技投入的现状及特点

（一）总体情况：区县投入占据半壁江山，但相差悬殊

近年来，随着区县综合实力的增强，区县对科技创新和科技事业的重视程度逐步提高、对科技创新、成果转化和产业转型发展的投入逐步增加，在上海城市创新体系中的地位日益突出。

图1 2005年—2009年上海区县财政科技投入占全市地方财政科技投入的比重

据《上海科技统计年鉴》，新世纪特别是“十一五”以来，区县政府的科技投入明显增加，2005年，全市19个区县（南汇与浦东尚未合并）对科技创新、成果转化和产业转型发展的财政投入总量为35.79亿元，占区县财政支出的比例为3.2%，到2009年，区县财政对科技创新的投入总量达63.5亿元、比2005年增长了77.6%，占区县财政支出的比例为3.64%。

2005年—2008年，区县财政对科技创新、成果转化的投入占上海地方财政科技投入的比例，基本上维持在45%左右，区县财政科技投入已占据全市地方财政科技投入的半壁江山。

不同区县对科技创新、成果转化和产业转型发展的财政投入相差悬殊。

从投入总量上看，2009年，浦东新区以21.78亿元的投入额位居各区县的首位，而位列第18名的崇明县仅投入0.23亿元，排名第17位的金山区也仅为0.51亿元，两者之和尚不到浦东的零头，差距之大可想而知。

从财政科技投入占财政支出的比重看，徐汇区以7.4%的比例位居榜首，排在第二位的闵行区为5.26%，超过4%的区县还有杨浦（5.07%）、浦东（4.58%）和卢湾（4.26%），不足2%的区县也有4个，分别是松江区（1.63%）、嘉定区（1.1%）、金山区（0.85%）和崇明县（0.33%）。

图2 2009年上海各区县财政科技投入金额（单位：亿元）

图3 2009年上海各区县财政科技投入占财政支出的比例

（二）投入结构：对技术开发和成果转化的投入逐步增加

从财政科技投入的结构看，“十一五”以来，区县财政对技术开发和成果转化应用的投入正逐步增加。2009年，区县财政对技术研究和开发的投入占财政科技总投入的比重接近13%，比2007年增加了近6个百分点。

与此同时，随着自主创新战略的实施，区县等基层区域对科技创新的重视程度也日益提高，突出地表现为，部分区县甚至在基础研究和应用技术研究方面开始布局，2009年，全市区县级财政对基础研究和应用研究的投入比例占0.8%，比2007年增长了15倍。

（三）投入方式：积极探索新的投入方式，但传统方式仍占主导地位

目前，无论是市级财政还是区县级财政对科技的投入，还是以传统的无偿拨款为主，如浦东新区从2005年开始设立了科技发展基金，“十一五”期间每年投入2亿元，对全区企事业单位开展研究开发、科技成果转化、申报知识产权等进行无偿资助。闵行区也在2005年设立了每年总额不少于2亿元的科教兴区专项资金，并于2009年进一步扩大了资金总额，以后每年将不低于5.5亿元。

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近年来，随着财政投入总量的增加以及全社会对创新资金需求的增长，各区县也在积极探索新的投入方式，着力推进科技与金融结合，解决科技企业的融资难问题。

如闵行区在2009年将对企业上市的资助方式由以往的“事后奖励”（对申请上市的科技企业，闵行区在其上市成功后给予奖励）改为“过程资助”（对企业争取上市分阶段给予50万元和100万元的资助，对因上市而筹措的银行贷款贴息最高可补贴150万元，企业上市成功后两年予以重点扶持）。

浦东新区先后设立了创业风险投资引导基金、高新技术产业投资基金、新能源投资基金、创业投资基金以及知识产权质押资金等，其中，于2006年10月21日启动的上海浦东新区创业风险投资引导基金是全国首个由地方政府设立的政策性扶持资金，到2010年，创业风险投资引导基金共出资11.15亿元，吸引15家创业投资机构、带动超过300亿元的风险资本集聚浦东，放大比例超过28倍；知识产权质押融资专项资金已累计帮助118家科技企业获得质押贷款2亿多元。

杨浦区于2006年设立了全国首家风险投资专业园区——杨浦知识创新区风险投资服务园，目前已集聚了盛维资本、软银赛富、IDG、西门子创投等一批创投机构，财政拨款2.4亿元设立了政府引导基金，并与硅谷银行、社会机构共同组建了8580万元的中早期风险投资基金，与上海科技投资公司、上海市大学生科技创业基金会等共同出资组建了6000万元的大学生接力基金主要投向种子期、初创期的科技型中小企业。

黄浦区对符合区域产业导向、担保金额在200万元以下的企业，采用信用反担保方式进行融资担保，对高新技术企业、老字号品牌企业、会计信用等级A类企业或有发展潜力的项目给予贷款贴息。徐汇区建立了区域投贷联动联席会议制度，推进银行、股权投资机构、担保公司等单位形成战略合作联盟，帮助企业进入资本市场，并建立了上海数字娱乐中心知识产权服务联盟，形成集知识产权培训、维护、申报、展示、质押、互动、交易为一体的综合性服务平台。

（四）投入领域：战略性新兴产业成为区县财政投资热点

近年来，特别是2008年国际金融危机之后，高新技术产业化和战略性新兴产业成为区（县）级财政科技投入的热点方向。

例如，2011年浦东新区出台了《浦东新区财政扶持经济发展的实施意见》等政策措施，旨在更有力地保障和促进战略性新兴产业的发展，2011年上半年浦东新区集中布局了55个产业项目，投资总额超过200亿元，其中，电子信息制造、新能源、先进重大装备、民用航空、新能源汽车、软件和信息业、生物医药等战略性新兴产业项目共计33个。

2009年，闵行区颁布了《关于加快推进闵行高新技术产业化的实施意见》，提出在2009年—2012年间，每年将至少投入5亿元设立高新技术产业化专项资金，重点用于扶持区域内高新技术产业化项目的成长，加强对高新技术产业化过程中项目研发、科研服务、成果转化、创业孵化、服务平台建设等的扶持力度。

（五）投入对象：中小科技企业是区县财政科技投入的重中之重

企业是技术创新的主体，特别是对区县这样的基层创新体系而言，加大对企业特别是中小型科技企业的投入，更容易产生直接的经济和社会效益；同时，加强对区内高校和科研院所的投入，也有利于营造区域良好的创新环境，为区域科技持续进步积蓄潜力。基于此种认识，近年来，上海区县对中小型科技企业继续加大投入的同时，也开始对高校和科研院所进行稳定、持续的扶持和投入，在投入对象上，初步形成了以企业为主体、高校和科研院所为补充的财政投入方向格局。

相关资料显示，2010年，宝山区科技发展基金项目中，由企业承担、或以企业为主体承担的项目数占立项总数的比重超过80%；2009年，虹口区投入1000多万元用于企业贷款贴息补贴；与此同时，部分区（县）加大了与区内重点高校和科研院所的合作交流，力图促进高校和科研院所为企业和区域发展服务。如杨浦区、闵行区、松江区、浦东新区等高校集中的区域，创新性地提出促进校区、社区、高科技园区互动的“三区融合、联动发展”策略，2003年杨浦区提出建设“知识创新区”，在杨浦的高校周边建立有3个国家级大学科技园区，以及一批孵化基地和创业园。

（六）投入效果：区县科技创新综合实力显著增强

“十一五”以来，区县科技创新实力和自主创新能力显著增强，财政科技投入起到了重要的促进和推动作用。杨浦区“国家科技创新型示范城区”、浦东新区、闵行区“国家科技进步示范县（市）”以及崇明县“国家可持续发展实验区”、 虹口区“国家数字出版基地（虹口园区）”建设扎实推进。2010年，闵行区共获国家科技进步奖二等奖3项、国家自然科学奖二等奖1项、市技术进步奖4项、市科技进步奖22项、市自然科学奖7项。杨浦区共申请专利4692件，同比增长34.7%，其中发明专利2799件，占总申请数的59.7%，增长34.0%；知识型生产性服务业实现增加值132.21亿元，比2009年增长19.7%；其中，现代设计实现增加值38.33亿元，增长16.7%；科技研发实现增加值13.95亿元，增长36.0%；教育服务实现增加值7.60亿元，增长26.2%，商务服务实现增加值72.33亿元，增长17.8%。宝山区2009年共申请专利申请3878件，增长16.0%，达每10万人259件（按常住人口计），发明专利授权量达到每10万人95件。

表2 2010年杨浦区知识型生产性服务业发展情况表

图4 2006年—2010年杨浦区专利申请数及发明专利数所占比重

二、上海财政科技投入市区联动的瓶颈及问题

（一）市区联动的现状特点

1.匹配度。对获得国家和上海市科技计划资助的项目或机构的配套投入，是区县级财政科技投入与国家或市级财政联动的最直接的体现。目前、浦东、宝山、闵行等区县在其财政科技投入中，均有一部分资金作为配套资金，一方面，按照市和国家有关计划要求，对本区获得市和国家的项目给予经费匹配，另一方面，也鼓励本区的企业等机构积极争取市和国家的项目资助。如，浦东新区专门设立了科技项目匹配资助专项资金，为上海市重大科技项目、国家863、973和中小企业技术创新基金项目按照规定的比例予以匹配资助。闵行区在其科技创新发展基金用途中规定，对获得国家科技部、市科委各类项目的企业，按照国家、市有关文件精神给予匹配；对被国家、市批准进行科技成果转化和产业化项目的企业，给予贷款贴息；对经各级职能部门认定的研发机构，对组建启动时的研发投入资金给予适当的匹配或贴息。宝山区在科技发展基金管理办法中规定，凡列入国家创新基金、市种子资金等各类科技计划的项目，都按国家和市有关规定给予一定比例的匹配资助。长宁区规定对获得国家资助项目给予25%的匹配、对获得市资助的项目给予20%的匹配。

2.支撑度。一方面，区县级财政科技投入与市级财政科技投入保持同步增长，增长幅度超过市级财政增长幅度。2005年—2008年，市级财政科技投入由43.5亿元，增加到63.4亿元，增长了45.7%；区级财政科技投入由35.8亿元，增加到52.2亿元，年均增长了45.8%。另一方面，各区（县）加大对国家和市级机构的投入，有力地支撑了创新型国家、创新型城市的建设。如闵行区与上海交通大学共建紫竹产业技术研究院，并分别与华东师范大学、上海交通大学设立了联合资金，共同对科技研发、科技公共服务平台等进行投入。此外，一些区县对未获得国家或市级相应计划资助的项目进行资助，实质上是扩大了国家、上海市相关科技计划的资助范围，对国家和上海市级计划形成了补充效应。如一些区县规定，对于申请国家创新基金、市创新资金没有得到国家或上海市资助的项目，可以申请区级创新资金项目。

图5 2005年—2009年市、区（县）财政科技投入的增长情况

3.关联度。在投入方式上，各区县积极配合与落实国家和上海市相关政策，结合自身的发展特色，加快推进科技与金融结合，区县在小额贷款、知识产权质押以及天使基金等方面进行了积极探索。截至2009年底，全市18个区县已经批准筹建小额贷款试点公司45家，拟出资总额39.86亿元，其中已核准开业35家，注册资本总额29.26亿元。浦东新区设立了浦东科技金融服务公司，帮助科技企业从银行获得贷款，现已帮助企业获得2.5亿元的贷款；设立了规模为20亿元的创业风险投资引导基金，引导形成规模达300亿元的创投资本集聚浦东；配套市科委300万元的信用互助配套资金，投入3000万元设立了信用互助专项资金，作为共同保证金。在投入领域上，各区县响应上海高新技术产业化工作部署，聚焦上海高新技术产业化重点领域，围绕影响本地经济社会发展的重点领域和主导、优势产业进行投入。如，浦东新区财政科技投入的重点是本区确定的三大重点科技产业，即微电子、生物医药和软件产业；宝山区财政科技投入的重点聚焦在精品钢延伸特色产业；青浦区科技发展基金资助的重点是促进本区农业产业结构转型升级的特色农业发展及相关技术推广项目。

（二）市区联动的问题及瓶颈

1.区县级财政科技投入有待进一步加强。上海中长期科技发展规划纲要曾提出“十一五”末全市区（县）级财政科技投入占财政支出的比例要达到5%，但目前不到4%，超过5%的区县只有3个，大部分区县财政科技投入的比例都在4%以下，最低的不足1%，甚至比中西部一些县域经济体还低。同时，区县投入对国家和市级投入的匹配和跟进程度还需要进一步加大，据一些承担国家和上海市级的企业和研究院校反映，区县在项目经费的配套方面，投入力度整体上偏小。

2.市、区县财政科技投入的定位有待进一步明确。国家、省（市）域、县（区）域科技创新体系具有不同的特点，其在财政科技投入上的定位也应该有所侧重，如国家应侧重于基础研究、应用研究及重大产业化项目和工程。省（市）域在兼顾应用基础研究的同时，要加大对成果转化、产业化、科技创新基础条件的投入。县（区）域财政科技投入的重点应该是，促进形成较为完备的基层科技服务体系，加快推进适用技术开发、科技成果转化和应用示范以及科技知识的普及和宣传。但目前，上海市和区县在科技投入的定位和重点上还不是非常明确，造成热点项目、重点领域市、区县抢着投入，导致部分领域缺乏投入，形成两级财政投入的共同盲区。

3.科技管理部门对财政科技投入的统筹力度有待加强。我国现行的科技管理和财政管理体制导致财政科技投入比较分散，难以形成总体投入合力。无论是上海在市级层面，还是在区（县）级层面，除科技主管部门外，发改、经济和产业、教育、卫生等部门均设有相对独立的科技计划，科技主观部门对科技经费的统筹力度较弱且有不断下降的趋势，突出的表现就是，科技主管部门直接管理的科技经费所占比重长期偏低。2005年—2009年，上海市科委主管的科技经费占全市科技经费的比重均在20%左右，2009年甚至降至了13%的历史低点；区（县）级科技主管部门科技经费所占比重，近年来有较大幅度的上升，但总体仍然偏低。这导致原本有限的科技经费在投入时更加分散，难以发挥总体效果。同时，由于不同部门之间的信息沟通不畅，造成了低水平重复投入。

图6 2005年-2009年上海市级财政科技投入中市科委管理部分占比

图7 2005年—2009年上海区县级财政科技投入中区县科委管理部分占比

4.财政科技投入结构仍需进一步改进。经过科技机构的改制，财政科技投入经费转向以项目支持为主，有利于经费与科研任务挂钩，鼓励多出科研成果。这一做法方向是正确的，但在具体操作时，受财力所限，专项的大幅增长必然对机构经费产生制约，导致对公益类科研机构和创新人才团队的投入严重不足。一是机构正常经费严重不足；二是基础设施改造和设备购置经费缺乏保障；三是用于科技基础条件平台、科普方面的经费明显不足；四是科技投入极不平衡。项目经费比重过大，机构运行经费比重偏小。在经费项目中。绝大部分是竞争性的课题经费（包括国家科技计划、基金），而条件建设经费比重偏低。

三、优化财政科技投入市区联动机制的对策建议

（一）明确市区财政科技投入的重点及方向

结合各区县科技和产业特点，明确市、区（县）两级财政对科技创新链不同环节、不同科技创新主体的支持重点及方式。

1.对基础研究、应用基础研究以及科技公共服务平台、创新基地建设、人才等项目，应以市级财政投入为主，鼓励区县积极配套市级财政投入，在支持方式上，采取“区级投入配套市级投入”的方式。重点鼓励区县对注册落户的、经国家有关部门认定的国家实验室、国家工程实验室、国家重点实验室、国家工程研究中心、国家工程技术研究中心、国家级企业技术中心、国家级质检中心等国家级或市级研发机构，视国家投入及市级投入情况给予相应支持。

2.对技术研发、技术改造、产业化以及成果转化项目，应重点鼓励区级财政进行投入，市级财政可结合区县“创新热点”计划的实施，加大对符合全市产业发展定位、具有区县特色的产业的投入，在支持方式上，采取“市级投入跟进区级投入”的方式。

3.对科学普及等民生类项目，探索开展市、区（县）两级财政进行“接力式”投入，如在科普场馆项目上，市级财政可重点对场馆建设经费给予补贴，区（县）级财政则重点对场馆建成后的运作经费进行补贴投入；在科技成果的科普化上，市级财政投入重点支持科技项目的研发，同时鼓励区级财政对研发成果进行普及性的推广和转化。

（二）建立健全市、区财政协同增长机制

在确保市级财政科技投入按一定比例逐步增长的同时，充分调动区县对科技创新投入的积极性和主动性，确保区（县）稳步提高财政科技投入比例。在市级科技发展规划计划的制定中，对区县稳步增加财政科技投入提出明确要求，引导各区县不断加大财政科技投入。鼓励区县在制定科技发展规划时，提出明确的财政科技投入目标及相应的投入结构指标。

（三）制定区县财政科技投入考核办法及指标体系

市科委会同市财政局每年定期对区县财政科技投入情况进行考核，重点考察区县财政科技投入的增长情况、带动效应以及投入绩效。考核结果报市政府并在一定范围内公布。考核结果将作为推荐评选全国和市科技进步示范区（县）、创新型试点城区等的重要依据，并与各区（县）科技项目申报、立项、经费资助及实施管理等相挂钩。

（四）设立市区科技联合投入专项资金

建立市区科技联合投入机制，市、区（县）两级财政按照一定的比例（如1∶20），针对特定区县的科技优势、产业特色，设立联合投入专项资金。专项资金的设立，既可以是市与某个区，也可以是市与某几个区县。专项资金的用途，主要支持和鼓励区县发展符合区域产业定位、具有潜在优势的战略性新兴产业和高新技术产业化项目，或具有较大社会影响、能形成示范效应的社会民生类项目，或公益性的科技基础设施和公共服务平台等。专项资金由区县管理，市、区（县）共同确定其使用范围及对象。

（五）建立市区（县）科技信息沟通机制

建立市、区（县）财政科技投入沟通机制。市级科技计划项目在指南编制、立项评审以及评估验收等环节，可以让区县科技管理部门适当介入；区级科技计划在项目布局等方面也应听取市级科技管理部门的意见和建议。在条件允许范围内，相互开放科技计划项目信息库等资源。建立市区财政科技信息共享平台，促进市区（县）财政科技投入信息共享。市区共同出资，联合建立市区财政科技信息平台，将市、区两级财政支持的相关项目、基地、人才等科技信息及财务信息等在平台上发布，并定期进行更新。

（六）引导区（县）加快推进科技金融试点

鼓励区县建立科技成果转化引导资金，为科技成果向区（县）转移转化和产业化提供资金引导。支持区县、特色工业园区建立企业融资担保机构和信用担保机构，切实缓解中小科技企业的融资难问题。引导区县设立科技保险保费补贴资金，创新和推广科技保险险种，重点研发和推广关键研发设备险、研发中断险、产品质量保证保险、知识产权保险、首台首套设备保险、创业保险等科技保险产品等。

〔1〕上海市科委，上海统计局.上海科技统计年鉴2010年.

〔2〕唐海燕，阎楠，张园园.促进陕西科教资源优势转化的财税政策取向.http：//www.dfczyj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=298.

〔3〕余小方，余振乾，李湄青.对陕西省财政科技投入管理体制的探索.

〔4〕江苏省财政厅，江苏省科技厅.江苏省市县级财政科技投入考核办法（试行）.

〔5〕2007年上海市地方财政科技拨款情况分析，http：//www.sts.org.cn/jlyd/documents/31/08082004.htm.